以法治方式助力跨行政区域共建共治（坚持和完善人民代表大会制度）

2024-04-25 08:58 作者：巨云鹏人民网－人民日报责任编辑：陈玮

摘要：近日，上海、江苏、浙江两省一市人大常委会分别表决通过《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》（以下简称《条例》），《条例》将于今年5月1日起在三地同步施行。”示范区执委会副主任、上海市发改委副主任张忠伟说，作为长三角一体化发展“试验田”，示范区的制度创新要形成标准、规则，法治的刚性约束作用不可或缺。

近日，上海、江苏、浙江两省一市人大常委会分别表决通过《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》（以下简称《条例》），《条例》将于今年5月1日起在三地同步施行。

建设长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”）是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。《条例》对示范区内规划建设、生态环境、创新发展等跨区域协同制度，作出全方位、多维度的规定，对示范区已探索形成的重点制度创新成果，用立法的形式固定下来，有利于以法治方式助力示范区走出一条生态文明与经济社会发展相得益彰的跨行政区域共建共享新路径。

在法治轨道上保障示范区制度创新

2019年11月，由上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县组成的示范区成立。

青浦、吴江、嘉善三地汇聚处，如果不借助标识和地图，面对同样长势的作物绿植、风格相近的江南水乡、几乎一样的方言口音，来到这里的人们很难意识到，几米开外，就已身处不同省份。

“然而，过去一旦涉及项目，跨省域的感觉立刻就出现了。”示范区执委会生态和规划建设部副部长刘群星说，跨省域的项目过去需要由三地分别进行审批，还会面临流程不统一、标准不一致、材料不同等问题。

按照此前国家发改委发布的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，示范区要在跨省级行政区、没有行政隶属关系、涉及多个平行行政主体的框架下，探索一体化推进的共同行为准则，形成制度新供给。其总体战略定位是一体化制度创新试验田、生态优势转化新标杆、绿色创新发展新高地、人与自然和谐宜居新典范。

“示范区的使命是不破行政隶属、打破行政边界，探索区域一体化治理新机制。”示范区执委会副主任、上海市发改委副主任张忠伟说，作为长三角一体化发展“试验田”，示范区的制度创新要形成标准、规则，法治的刚性约束作用不可或缺。

示范区从成立伊始，就注重法治引领、强化制度创新。2020年，沪苏浙两省一市人大常委会分别通过《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》（以下简称《决定》），明确了沪苏浙两省一市联合成立的示范区理事会作为决策平台；两省一市共同设立的示范区执委会作为开发建设管理机构；示范区执委会根据《决定》授权，行使省级项目管理权限等内容。

眼下，由沪苏浙两省一市共同打造的“方厅水院”建设正酣，这个项目跨越青浦、吴江、嘉善三地。在《决定》支撑下，通过示范区执委会的协调统筹，“方厅水院”的建设实现了一个平台推进，以及一体化立项、招标、审查、审批、监管。

上海市人大常委会法工委主任阎锐说，示范区取得的系列制度创新成果需要法治的固化完善，同时，示范区作为一体化发展“试验田”，需要在深化改革上得到法治的进一步支持，此次《条例》的制定是对示范区更深层次、更高水平一体化的制度创新。

为示范区发展向纵深推进拓展改革空间

江苏省人大常委会法工委主任赵建阳介绍，2021年，两省一市人大常委会对《决定》联动开展执法检查时发现，示范区执委会法定职责尚未细化，与国家部委管理机制尚不匹配，与两省一市的工作沟通一事一议，在工作机制等方面尚存在较多的问题和困难，在土地管理、投资管理、财税分享等方面，相关部门之间还缺乏合作、协同机制等。

2023年修改后的立法法将区域协同立法从地方探索创新的层面提升到国家法律制度的层面，将其作为新时代深入实施区域协调发展战略的重要制度创新和保障。“以地方立法整合法律资源、协调区域经济社会发展、提升区域治理效能、保障区域发展战略实施，更好发挥示范区引领长三角更高质量一体化发展的作用。”阎锐说。

在构建跨区域治理体制和法治保障方面，《条例》创新规定了政府间协议、区域合作、财税分享、统计与指标体系，对执委会的委托授权，以及行政许可的集中受理、相互委托等综合性的跨区域治理机制。

在建立统一的国土空间规划体系方面，《条例》在明确构建统一的国土空间规划体系的同时，规定优化项目管理，建立跨区域投资项目的监管衔接工作机制，加强投资项目的审批、核准、备案与用地、环境影响评价、水土保持方案编制等方面的协调联动。

为体现示范区生态优势转化新标杆、绿色创新发展新高地的定位，《条例》对生态环境分区管控制度作了总体规定，特别是提出要建立生态环境标准区域协同工作机制。还从水和固体废物污染防治的角度，对共保联治、联防联控机制作出规定。

在关于创新推动市场要素集聚和有效配置方面，《条例》对以“一区多园”模式建设跨区域高新技术产业开发区，以及金融支持、知识产权保护服务、人才流动、数据基础设施建设等保障措施予以明确。

《条例》还要求进一步体现示范区的江南水乡文化特色，加强非物质文化遗产保护传承，促进文旅融合。为促进基本公共服务便利共享，提升示范区公共服务一体化水平，《条例》对编制示范区共建共享公共服务项目清单、开展教育协同、医疗保障与医疗协作、养老服务合作、社会保障卡“一卡通”等作出规定。

“《条例》对重点领域制度创新成果作了固化，为下一步示范区发展向纵深推进拓展了改革空间。”张忠伟介绍，沪苏浙两省一市有很多国家级的试点，这次立法为示范区进一步加强系统集成改革、释放制度红利提供了支撑。

以立法进程的协同化确保法规实施的合力

近年来，伴随长三角一体化发展国家战略的深入实施，长三角地区区域协同立法驶入快车道。除示范区外，沪苏浙皖三省一市还协同开展了长江流域禁捕、长江船舶污染防治、铁路安全管理、居民服务“一卡通”等方面的立法。“立法协同趋于精准精细，支持了长三角一体化发展制度机制创新，促进了区域法治环境整体水平提升。”赵建阳说。

阎锐介绍，在此次《条例》立法过程中，两省一市人大常委会在以往长三角协同立法的经验基础上，把地方立法工作作为服务区域协调发展的重要方面，以一体化的理念、一盘棋的意识，在示范区立法中着力推进协同立法方面的同频共振，确保决策协调、文本协同、调研协力。

两省一市人大常委会多次共同赴示范区实地调研，深入了解示范区项目创新、制度创新的成果和经验；多次召开会议听取示范区相关部门、企业和群众对一体化制度创新的意见建议；还首次探索各自邀请专家并联合召开专家论证会的工作模式，首次探索召开两省一市人大常委会法工委、政府有关部门、示范区执委会共同参加的专题协调会。

“《条例》不仅为示范区一体化高质量发展提供了基础性法治保障，与之前的协同立法相比，在具体工作机制上也有许多创新做法。”浙江省人大常委会法工委副主任吴恩玉介绍，三地在立法过程中共同起草、共同调研、共同修改，以工作模式的一体化确保法规内容的一致，同时，同步审议、同步通过、同步实施，以立法进程的协同化确保法规实施的合力。

“我们将抓好《条例》的贯彻落实，会同两省有关部门，在新起点上推动示范区建设任务落实落地。”张忠伟说。

《人民日报》（ 2024年04月25日 18 版）

关键词：示范区,条例,制度创新,生态环境分区,人民代表大会制度

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