农村民办幼儿园监管缘何“空转”？多头管理难执法

时隔一年，幼儿被遗落校车内致死事故连发的悲剧再次在河北上演。

2016年7月，河北3天内发生两起事故，3名幼儿在校车内闷死。今年6月28日至7月13日，半个月内河北雄县、遵化市、晋州市、霸州市4县(市)连续发生4起此类事故，4名幼儿丧生。在这4起事故中，3家涉事幼儿园为未经审批备案的农村非法幼儿园。

事发后，河北省教育厅发文，将事故原因归咎于一些民办幼儿园唯利是图、违法违规购置非标准车辆以及负有审批职权的基层教育部门审批把关不严。

悲剧接连上演

7月12日，石家庄晋州市发生一起幼儿园幼童被遗忘车内致死事件。

据死亡幼童家属介绍，当天早上7时50分许，在晋州市桃源镇赵兰庄村，两岁半女童任某的奶奶将孙女送上前来接孩子的天宝幼儿园校车。该校车接齐孩子后到达位于桃源镇周头村的幼儿园，但将任某遗忘在车上。

晋州市教育局事后发布通报称，当天16时许，有人打开校车门后才发现任某被遗忘在车内，立即送往医院抢救，后经抢救无效死亡。当天，石家庄市最高气温超过40摄氏度。

这并不是河北第一起幼儿闷死校车内的事件。

6月28日8时左右，保定市雄县一无证托幼机构，一名3岁幼儿被遗落在接送车辆内。当天17时，孩子被发现时已无生命体征。7月10日8时30分左右，唐山遵化市成才双语幼儿园(民办幼儿园)未清点到园孩子人数，当天16时45分左右发现一名幼儿被遗落在接送车辆内，后经抢救无效死亡；7月13日9时，廊坊霸州市堂二里镇亲爽养正幼儿园接送车接幼儿上学，到达幼儿园后，将1名3岁女童遗忘车内，15时30分，工作人员打开车门才发现这名幼儿，孩子经抢救无效死亡。

在上述事故所涉4所幼儿园中，3所未经注册审批，属无证非法幼儿园。几起事故发生后，公安机关介入调查处理。晋州市公安机关将天宝幼儿园院长张某控制；霸州市警方将幼儿园负责人刘某、跟车老师杨某、司机段某控制。

“目前法律法规对学校、对校车设置的法律责任较轻。”国家行政学院博士后陈雪介绍，未成年人在校车这样一个封闭的环境中，学校应当对学生承担监护责任，但教育法和未成年人保护法均未对学校的监护责任、校车等作出明确规定。国务院2012年发布的《校车安全管理条例》虽然对民办学校、教育行政部门责任人员规定了法律责任，但偏轻。

基层监管乏力

女童任某在校车内死亡事件发生后，晋州市教育局通报称，天宝幼儿园为未经注册审批的非法幼儿园，此前桃园镇教委结合桃园镇政府和派出所已多次对该幼儿园下发停办通知书。

既然是非法幼儿园，既然多次下发停办通知书，为何该幼儿园仍照办不误？记者就此事多次电话联系晋州市教育局，但工作人员表示局领导不在。

公开资料显示，近年来，石家庄市教育局多次组织要求各县区教育部门对民办学前教育机构进行排查，尤其对非法办园问题开展清理整顿。今年2月，晋州市教育局还开展了学校安全工作大检查活动。

按照河北省教育厅和石家庄市教育局相关通知，对不具备基本办学办园(所)条件、存在明显安全隐患且未经许可的民办幼儿园(所)和民办教育培训机构要限期整改；整改仍不合格的要坚决查禁停办。

“各级教育行政部门督导检查不力，隐患排查监管不深入，对此都有责任，但负有民办幼儿园审批职权的县(市、区)教育部门审批把关不严，平时对这些幼儿园的不规范办园行为置若罔闻，处置不及时，纵容了隐患的扩大乃至事故的发生，负有直接责任。”4起事故发生后，河北省教育厅于7月14日向各设区市教育局发布《关于强化民办幼儿园接送幼儿车辆管理的紧急通知》，其中就事故发生的原因如是表述。

事实上，对农村民办幼儿园并非没有“紧箍咒”。除教育法、未成年人保护法外、民办教育促进法以及实施条例对民办幼儿园准入进行了明确，教育部、公安部等联合发布的《中小学幼儿园安全管理办法》对学校购买或租用机动车专门用于接送学生等事宜进行了详细规定。在有明确法律法规的情况下，民办幼儿园相关事故缘何时有发生？

“屡禁不止的非法园和营利为先的民办园有其内部逐利性，对此，主要监管部门应该切实整改非法园，规范管理民办园，明确校车安全接送办法并严格监管各类园所规范执行。”河北大学教育学院学前教育系系主任范明丽说。

据霸州市官方通报，该市事故发生后，该市成立了由市领导牵头的事件调查问责工作组，教育行政主管部门、堂二里镇政府共5名分管负责人和相关责任人被停职调查。其他三地目前暂无相关行政部门负责人被问责的情况通报。

多头管理难执法

7月11日，石家庄市交警在该市藁城区查获一辆“黑校车”，这辆核载9人的面包车竟拉了25人，其中23人是三四岁的幼童。经查，这辆“黑校车”隶属于石家庄市藁城区增村镇北桥寨村一所民办幼儿园，每天行驶路线途经多个村庄。这样随意多塞人的面包车甚至成为农村民办幼儿园的“制式校车”。

女童任某的家长告诉记者，任某父母一年前离异，由爷爷奶奶照顾孩子，至于幼儿园是否具有资质，他们并不知道。据了解，任某就读的天宝幼儿园成立于2012年5月，接送儿童的司机是幼儿园聘用的，司机开的车核载19人，但幼儿园统计事发当天车上共载有21人。

“此类事件暴露了涉事幼儿园缺乏规范的管理制度，日常管理松懈、混乱。随车教师清点人数，校车司机检查车辆，幼儿园带班教师致电未请假儿童的家长确认原因，这些环节只要有一个落实了，悲剧就完全可以避免。”范明丽说。

近年来，随着农村青年大量外出打工，留守家庭面临看养寄管孩子难题，民办幼儿园在农村应运而生。目前，在农村公办幼儿园稀缺的情况下，民办幼儿园已经成为农村的“主力军”。然而，不少农村民办幼儿园其实是没有办学资质的“黑幼儿园”。

“因为收费相对较低，‘庭院式幼儿园’甚至是‘黑幼儿园’在边远农村大有市场。”河北省教育厅基础教育处相关负责人告诉记者，尽管农村民办幼儿园教育资源紧张、财力不足、从业人员素质不高，但农村家庭对寄管孩子的要求不高，致使这类幼儿园越来越多。“这类没有资质的农村民办幼儿园很难取缔，最大的阻力其实来自于家长。如果取缔这些看护点，农村孩子就没地方上幼儿园、没人管。”这位负责人说。

“现在的实际情况是，在农村，即便家长知道幼儿园非法违规，但如果并没有其他可选择的幼儿园，或者有成本、交通等不便，明知是无证幼儿园，恐怕也得硬着头皮去上。”河北省教育厅基础教育处相关负责人说。

此外，在幼儿园审批登记注册方面，现行学前教育与民办教育相关政策法规规定不明确、不统一，造成实际执行中民办幼儿园可以在教育部门、民政部门和工商部门等多个部门注册，出现审批混乱、批管分离的问题。

“在民政和工商部门注册的，这两个部门既不负责资格审查，也不负责园所开办后定期的监督和管理，这就导致教育行政部门往往并不了解这些园所的开办情况，或者即便知道这类园所的存在，但因为本部门不是这类园所的审批注册部门，也难以真正做到监管，甚至取缔。”范明丽说，多头管理给教育行政部门执法带来困难，审批时多部门有权，行政执法时仅教育行政部门有责，教育部门责大权小，加上管理力量不足，最终导致行政执法流于形式。