证监会集中听证重申法律红线 一致行动人违法减持将严格追责

证监会行政执法历史上规模最大、针对上市公司大股东涉嫌违法减持股份案件的集中听证10月9日和10两日在证监会机关举行。此次集中听证全程向媒体公开，关于涉嫌违法减持案件中的一致行动人认定、法律适用、量罚尺度等问题，通过此次集中听证得以进一步阐明。

证监会执法人员表示，上市公司一致行动人减持股份须合并计算，作为一致行动人也须依法受违法减持的责任追究，同时，证监会派出机构对涉嫌违法当事人出具的监管警示函并不能代替行政处罚，涉嫌违法的减持行为是否出于主观故意、当事人是否从中牟利也不是违法行为的构成要件，并不影响案件定性。但在量罚过程中，主观意愿、事后是否作出弥补等将对具体量罚有所影响。

记者了解到，针对此次上市公司大股东、实际控制人涉嫌违法减持股份案件所确定的量罚标准和原则，将在今后一以贯之地持续适用，同时，证监会也将推动听证工作方式的创新，对条件合适的案件进行集中听证，以提高听证效率。

11案集中听证 具备四类共性特征

此次在证监会进行公开听证的案件共11宗，均为上市公司5%以上股东、一致行动人或实际控制人涉嫌违法减持股份的案件。

集中听证前，这批案件均已完成了行政处罚事先告知书的送达。

证监会执法人员介绍，之所以考虑将这批案件汇总在一起进行集中听证，是因为这批案件基本事实较为清楚，多数案件当事人对涉嫌违法减持的基本事实无异议。采取集中听证的形式，有利于提高行政执法效率、保证执法尺度统一。

记者旁听听证会发现，这11宗案件普遍因为对法律适用、量罚尺度等方面存在异议而申请听证，主张从轻或免除处罚。具体看，当事人提出的申辩意见具备四类共性特征：

第一，对一致行动人的认定存在异议，认为单独减持时均已依法披露，只是一致行动人减持合并计算超过5%时未予披露，且当事人对其他一致行动人的减持行为并不知晓。

第二，提出减持并不是由于主观故意，也不是为满足当事人一己私利，而是由于对法律规定了解不清楚，或是出于补充公司流动资金或项目资金使用考虑，为了维护公司利益而减持。

第三，当事人涉嫌违法减持后，多数已由住所地证监会监管局采取了出具监管警示函等监管措施，事后再由证监会作出行政处罚属于“一事两罚”，并不妥当。

第四，减持并不是为了盈利，减持后上市公司股价并未发生显著波动，甚至还持续上涨，部分案件当事人在涉嫌违法减持被出具监管警示函之后，已积极采取补充公告、增持股份等方式对减持行为进行弥补，对此应考虑从轻或者不予处罚。

一致行动人减持须履行法定义务

除上市公司持股5%以上股东、一致行动人和实际控制人减持达到5%后要履行公告和报告义务外，《证券法》还规定了一致行动人减持股份须合并计算，法律对报告、公告期间和报告、公告后两日内继续减持也有禁止性规定。

而此次集中听证过程中，行政当事人普遍对“一致行动人”这一概念的法律适用提出异议。就此，证监会执法人员在听证会后接受媒体采访表示，《证券法》第86条规范的对象包括一致行动人，证监会《上市公司收购管理办法》中明确界定了一致行动人概念和范围，规定一致行动人所持股份应当合并计算。在减持股份时，一致行动人所减持的股份也须合并计算，违法减持同样追究法律责任。

对此次集中听证过程中不少当事人提出减持时并不知晓其他一致行动人减持行为，“不知者不为过”；仅对最后“越5%红线”的一致行动人进行处罚存在不公等问题。对此，该执法人员回应称：

“一致行动人共同构成对上市公司的控制，其合计持有的上市公司股份大比例增减直接导致控制权的变化，构成可能对上市公司股价造成影响的重大信息，出于对中小投资者信息知情权的保护，其上述增减股份的行为是必须披露的，这也是证券市场‘三公’原则的体现。”

前述人士指出，假如对一致行动人减持的股份不合并计算的话，会导致大量股东减持股份不需要信息披露，市场对控制权发生的重大变化根本不知情，不符合对投资者合法利益的保护原则，所以严格按照相关法律法规，对一致行动人减持股份合并计算，对违法行为予以处罚。而对于“一些一致行动人减持在先，另外一些减持在后，只处罚后者是否公平”的问题，证监会认为，对一致行动人关系如实申报和信息披露是法律规定的义务，作为一致行动人，在减持过程中需要履行特殊注意义务，后面的一致行动人应该关注自己的一致行动人此前的减持行为，对特殊注意义务的疏忽并不能构成免除相应法律责任的理由。

监管措施不可代替行政处罚

此次集中听证的11宗涉嫌违法减持案件的当事人，在申辩主张不予处罚或者减轻处罚时，普遍给出了行政处罚之前地方证监局已对其采取了监管措施，不应“一事两罚”；减持并非恶意，也没有影响股价或者从中牟利；减持发生后，当事人已作出行动对涉嫌违法减持部分予以增持等申辩意见。

就此，证监会执法人员接受媒体采访表示，证监会派出机构对涉嫌违法当事人出具监管警示函，属于日常监管措施，并不能替代行政处罚，被出具监管警示函后再被行政处罚，也不属于“一事两罚”的情况。

“如果涉嫌违法事实认定确实存在、法律依据充分，就应当进行行政处罚。”该执法人员表示，证监会代表着公共利益，须依法行使公权力，若当罚不罚，就是失职、未依法行政。

而因对《证券法》了解不够而导致违法后果、并非出于主观故意以及未出于盈利考虑而减持股份、股价在减持期间并未发生剧烈下跌甚至还有上涨等等申辩理由，证监会认为这些都不构成免责的事由，也不是不予行政处罚的理由。

“这些申辩理由仅是从当事人自己一方的角度去考量的，证监会只能站在公共利益的立场上，依法、公平、公正执法。”证监会执法人员回应，达到违法行为的构成条件，就构成违法行为，就必须依法予以处罚，这是证监会责无旁贷的职责，必须不偏不倚，不受其他因素左右。同时这也提醒上市公司大股东，应当严格遵守法律规定，谨慎履行义务，不得逾越法律法规红线。

但他也提到，对于减持的主观恶意程度、事后是否作出增持予以弥补等因素，证监会在量罚过程中，会在裁量时予以考虑。同时，并非任何事后增持都可减轻处罚，“在实际增持达到一定比例的情况下，可以认定属于符合《行政处罚法》第二十七条的规定，予以从轻处罚。为此，我们按照当事人实际增持的情况执行统一的、有梯度的从轻处罚幅度。从轻处罚只限于对违法减持罚款数额产生影响，不影响对涉案主体信息披露违法行为的处罚。”

积极创新听证工作方式

与此前证券市场涉嫌违法案件听证流程相比，这批案件采取集中听证的方式，使得听证效率大为提高。记者获悉，证监会以后还将根据强化执法效能的需要，选择适当的案件采取集中听证的方式对案件进行处理。此次上市公司大股东涉嫌违法减持股份案件审理所确定的量罚标准和原则，也将在今后一以贯之地持续适用。

证监会执法人员表示，证券市场违法行为多种多样，对于某一类相似的违法行为，采取集中、统一的调查、审理方式，有利于提高行政执法效率，有利于统一执法尺度，有利于社会公众监督。此次集中处理，统一量罚标准的工作方式将会在今后类似案件中继续使用。

该执法人员说，根据《公司法》和《上市公司治理准则》，在现代企业制度中，上市公司大股东、实际控制人对上市公司及其他股东负有诚信义务，应严格依法行使出资人的权利，不得利用优势地位损害上市公司和其他股东的合法权益，不得利用其特殊地位谋取额外的利益。

《证券法》第86条，是上述法律精神的详细注解和规范落实。涉案大股东和实际控制人较中小股东而言，具有明显的持股优势和控制地位，其所持有的上市公司已发行的股份大比例减少（达到或超过5%）的事实，意味着公司的控制权发生变化，可能对上市公司股票交易价格产生重大影响，属于重大信息，应当及时予以披露。

在尚未披露之前，中小股东及其他投资者毫不知情，大股东、实际控制人因具有信息优势，应当依法戒绝交易，否则不仅侵害了中小股东的知情权，也损害了投资者的合法权益。

“由此可见，该类案件中当事人当披露不披露，当限售仍减持的违法行为，是对法定义务和诚信准则的公然违背，严重破坏了市场秩序，极大损害了广大投资者的信心，必须依法受到应有的惩处。”