山东省交通厅：高速公路免费有穷人补贴富人之嫌

山东省交通运输厅1月2日发布“山东省交通运输厅新闻发言人就政府还贷高速公路收费有关情况答记者问”文字记录，全文如下：

1、问：关于政府还贷高速公路的基本情况包括收费状况，社会十分关注，请介绍一下山东的情况。

答：截至2013年底，山东省公路通车总里程达25.28万公里，收费公路(高速公路和一级公路) 共8569公里，占全省公路通车总里程的3.39%。高速公路4994公里，占全省公路通车总里程的 1.98%。高速公路中，政府还贷高速公路3153公里，经营性高速公路1841公里。

全省已通车的3153公里政府还贷高速公路，累计建设投资1079.25亿元，其中银行贷款807.25亿元；累计收取车辆通行费714.18亿元，累计大中修养护、信息系统、运营管理、税费等支出256.56亿元，累计归还银行贷款本金218.12亿元、利息248.35亿元；银行贷款余额589.13亿元。

2013年度，全省政府还贷高速公路车辆通行费总收入103.92亿元，总支出242.71亿元，当年收支相抵为-138.79亿元。

2、问：媒体报道说山东有15条政府还贷高速公路已经到期了，究竟是什么情况？

答：说法并不完全准确。由于各路段的建设、通车时间不一，按照一个固定年限来衡量的所谓“到期”时间也不一样。从现有的批准文件来看，到2014年12月31日结束后，山东省有一条高速公路“到期”，即菏泽至东明高速公路，37.3公里。其他的公路是陆续“到期”，到2015年底，会有15个项目达到15年的期限。

3、问：高速公路收费额相当可观，老百姓都把其称为“印钞机”，在公众印象中属于富得流油的“暴利”行业，为什么你们却说还不上贷款，甚至亏损严重？

答：实际情况与公众印象出入很大，甚至可以说是大相径庭。

目前山东省的高速公路区分为经营性高速公路和政府还贷高速公路。经营性高速公路分别由山东高速集团、济菏高速公路公司、东青公路公司等8家企业按市场化原则经营管理；政府还贷高速公路由省交通运输厅公路局按“统贷统还”模式统一管理。一般而言，经营性高速公路收费能力要好于政府还贷高速公路。2012年，全国政府还贷高速公路平均每公里年收费额237.11万元，经营性高速公路为418.43万元。山东的政府还贷高速公路平均每公里年收费额319.95万元，经营性高速公路为465.08万元。

政府还贷高速公路目前的建设模式是，除百分之二十左右的资本金由财政提供外，基本上靠贷款解决。目前，我们收费快达到15年的政府还贷高速公路项目中，只有个别项目的收费数额可以按期还清银行贷款本息，而绝大部分的高速公路都达不到这个水平。这里有几个原因：一是，建设成本和养护管理成本越来越高。双向四车道高速公路每公里建设造价从2000年前后的2000万元左右，到目前已达6000万元左右，双向六车道造价约8000-10000万元，这在全国还处于较低水平。同样，大中修和日常养护管理成本，受物价上涨等因素影响也有较大幅度提升。二是，收费标准较低且长期未调整。我省现行收费标准为1998年确定，之后一直没再调整。以一型客车(即小型客车)为例，收费标准为0.4元/车公里，比全国平均水平低11.1%，比东部平均水平低13%，仅为收费标准最高省份的三分之二。三是，政府还贷高速公路大多是难以通过市场手段引进投资者的项目或路段，相对而言，车流量小，收费少，还贷能力更差。四是，由于政策原因，减免了部分通行费。如2013年，全省政府还贷高速公路执行绿色通道、节假日小型客车免费等惠民政策共减免通行费11.52亿元，占当年政府还贷高速公路通行费收入的10%以上。五是，近几年我们正值还贷高峰期，还本付息任务重，总体上收不抵支。交通运输部统计数据显示，2013年全国收费公路还本付息占当年通行费收入的86.2%。我省政府还贷高速公路通行费中用于还本付息的比例也大致相当。

关于经营性的高速公路，其收费效益相对较好一些，但也远远谈不上是“暴利”。可以用高速公路的上市公司为例分析一下。2013年，全国18家以高速公路为主业的上市公司平均净资产收益率为9.60%，而全部A股平均净资产收益率13.64%，高速公路上市公司的盈利能力显著低于市场平均水平，差不多低了30%。需要注意的是，高速公路公司确实存在着不少媒体提出的“销售毛利”、“销售净利”较高的特征，但是由于其投资规模大，总资产高，运营期长，总资产的周转率极低，使得真正反映企业盈利能力的“净资产收益率”并不高。其二，如果认为这是暴利行业，那么高速公路的股票是否得到投资者的追捧、股价很高呢？2013年，18家高速公路上市公司的平均市净率指标有77个交易日处在“破净”和“破净”边缘(小于等于1)，即在全年约三分之一的交易时间里，高速公路板块的股价都低于其净资产，而整个A股市场的平均市净率即使在价格最低的交易日里也达到了1.55，全年都运行在市净率1以上。股价真实地反映了高速公路产业对投资者的吸引力，那么其盈利水平究竟如何，大家可以作出判断。

4、问：很多地方搞了个“统贷统还”政策，作为应对法定15年期限的借口，这难道不是明显违法吗？

答：这里其实有个误会，大家可能不太了解，“统贷统还”是由法规明文规定的，并不是哪一个地方人为创造出来的“挡箭牌”和“遮羞布”。

《收费公路管理条例》第十一条规定：“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”从规定看，实行统贷统还的范围，一是须在一省(自治区、直辖市)行政区域内，二是必须是政府还贷公路，既包括政府还贷高速公路，也包括按规定可以收费的政府还贷一级公路和二级公路(山东作为试点省份之一，2009年在全国首批取消政府还贷二级公路收费)。

“统贷统还”是一项兼顾经济效益与社会效益，充分发挥公路路网功能和公益属性的重要政策。“统贷统还”与独立核算相比，首要也是最重要的优势在于，其更加有利于统筹发展。高速公路因所处地理位置和发达程度不同，建设成本和车辆流量会有较大差异，经济效益自然也有较大差别。经济效益好的路段可以通过引进社会资金建设经营性高速公路，但经济效益欠佳、社会效益突出的高速公路项目也需要建设，否则落后地区更发展不起来。实行统贷统还，可以“以好路带差路，以老路养新路”，实现统筹发展、滚动发展，最大限度发挥其公益属性。其次，更有利于发挥路网整体功能。“统贷统还”更关注路网建设的整体性，有利于形成统一的路网，有利于解决管理和技术上分别操作、割裂操作的难题，充分发挥路网的整体效能。第三，可以降低融资成本，提高资金使用效率，降低整体债务风险。总体上看，我国交通建设多年的实践表明，“统贷统还”政策在我国公路事业发展中发挥了不可替代的重要作用。

“统贷统还”并不是收费公路所独有的方式，在具有网络化特性的社会基础设施建设领域，可以看到它的广泛运用，如电网、铁路网、通信网等等。如果深入分析起来，“统贷统还”的理念，与在税收、转移支付等其他更宽泛的社会领域经常能看到的“抽肥补瘦”、“以丰补歉”的政策理念相似，是一脉相承的。应当说，如果实施得当，可以更好地统筹实现经济效益和社会效益，具有相当的合理性。

5、如果说，政府还贷高速公路大多盈利状况并不好，为什么还要不断投入建设？越穷越修，什么时候才是个头呢？

答：高速公路作为国民经济的重要基础设施，除具有经济属性外，更具有社会公益性。对于经济欠发达地区和边远地区而言，由于受车流量较小限制，很难引进投资者建设经营性高速公路。近几年高速公路建设成本上升较快，如果仅考虑经济利益，很多偏远地区可能很长时间都通不上高速，交通不发达，经济发展就不可能提速。因此，高速公路建设不能只算经济账，更要关注社会效益。

至于高速公路永远修不完的担心，可以理解，但不必过度忧虑。一是，高速公路建设不可能永远大规模进行下去，当路网达到合理的规模、密度，并与我们经济社会发展需要相适应的时候，高速公路新建规模将会逐步缩小，直至完全停止。从山东的情况看，按照《山东省高速公路网中长期规划(2014-2030年)》，到“十三五”末，全省高速公路通车里程约达7180公里；到2030年，高速公路通车里程约达7660公里。从建设过程看，在之前的20多年时间，已建设了5000公里高速公路，今后的近20年里，还有2600公里的高速公路需要建设，任务已完成66%，相比之前建设规模已减少一半。二是，规划在实施过程中可以而且应当根据实际情况作出调整。具体项目的建设，要加强对其必要性、通行流量、效益等方面的论证分析，坚决避免盲目决策或上马“面子工程”。尤其重要的是，我们将更多更广泛地听取民众的意见，通过向社会公布拟建项目并征求意见、召开听证会等各种形式，让老百姓参与项目的论证和决策。

6、问：亏损也好，赚钱也罢，政府还贷高速公路收的通行费都用到哪去了？如何保证钱不被挥霍、浪费甚至腐败吃掉？

答：依据国家法律法规和财政预算管理规定，政府还贷高速公路车辆通行费属财政资金，纳入财政预算管理，实行“收支两条线”，接受财政、审计监督。

从收入方面看，政府还贷高速公路收费站收费人员收取的车辆通行费，由银行上门收取，通过银行的财政收入管理系统直接上缴财政国库。从支出方面看，通行费支出通过财政预算安排，按照通行费资金使用管理办法，经严格审核，专项用于偿还贷款和高速公路管理养护，资金通过财政国库集中支付系统直接拨付给运营管理单位和银行，确保按规定用途使用。

在监督方面，每年国家和省财政、审计监督部门都对包括高速公路车辆通行费在内的财政资金预算执行、资金收支管理情况进行检查、审计监督。2013年，山东审计机关分别开展了省交通运输厅原负责人离任经济责任审计和2012年预算执行审计，重点对省交通运输厅预算编制执行、资金使用、内控制度及财务管理等情况进行审计；2013年9月，国家审计署对截止2013年6月底的省交通运输厅政府债务情况进行了审计，重点对债务构成、通行费收支等情况进行了审计；2014年12月，审计、财政部门又对截止2014年底省交通厅的政府债务情况进行了审计甄别，重点对债务规模、增减变动及还本付息等情况进行了认定。从检查、审计情况看，山东的政府还贷高速公路在管理上尽管还存在着这样或那样的问题需要不断改进，但是作为整体和制度上而言，通行费的使用还是合规的、有效率的。

为更好地回应社会的关注，经我们建议并获省政府同意，2015年政府还贷高速公路通行费专项审计将列入省政府安排的审计计划。我们将会同有关部门，适时公开其审计结果和基本情况。同时，我们将进一步加大相关信息公开力度，努力实现此类信息公开的制度化、常态化。

高速公路建设是一项复杂的系统工程，涉及面广，牵扯环节多。除了我们自身不断加强管理之外，外部的监督、检查可以促使不完善、不规范问题及时显现暴露，从而倒逼我们的管理上水平，推动把所收取资金使用得更加合规和有效。因此，我们全力支持配合国家和地方财政、审计方面的检查，也真诚地欢迎社会各界对此进行监督。

7、问：公众已经缴纳了成品油消费税，为何还要收取车辆通行费？

答：现国家征收的成品油消费税中有一部分可用于交通建设。根据现行国家规定，成品油消费税交通专项转移支付资金主要用于普通国省道养护、农村公路建设养护等。近几年山东普通国省道改造养护资金每年约需120亿元左右，国家税收交通专项转移支付资金仅能安排80亿元左右。来源于专项税收的资金，尚不能满足普通公路建管需求，政策不允许也不可能将其用于政府还贷高速公路的还本付息和养护管理。

8、问：《收费公路管理条例》规定了15年要停止收费，但有些地方就是拒不执行，有舆论认为这涉嫌有法不依。对此，你们怎么看？

答：我们注意到了这种意见和看法。应当说，这种对法规的解读不无道理，也是可以理解的。但是政府还贷高速公路的收费期限问题，确实很复杂。山东高速公路建设得早，也比较早地面对了这些问题。对此，我们非常慎重，进行了反复的咨询和研究论证。2014年7月和9月，山东先后两次召开省政府常务会议对此进行专项的研究。随后，省政府办公厅两次组织相关部门举行了座谈会；省交通厅与法制办、物价局、新闻办等组织召开了由专家学者、法律工作者、媒体记者和人大代表、政协委员参加的5个不同类型的研讨会、座谈会；10月，省政府召开记者发布会，专门就全省高速公路建设运营情况向社会进行了通报；11月和12月，省政府办公厅又邀请新闻媒体、法律工作者和专家连续三次召开情况说明会。通过这些举措，公开信息、说明情况，交流看法，客观、坦诚地阐述分析高速公路收费期限问题的复杂性、矛盾点以及两难选择。我们也多次向中央相关主管部门进行了充分的汇报沟通，也向国内权威的相关专家组、课题组征求了意见，得到了理解和支持。从整个过程来看，在此问题上存在着不同的甚至截然相反的意见，尚没有形成一致的观点。有观点认为，由于法规内在存在矛盾冲突以及法律溯及力的问题，15年的规定并不适用于目前大家所关注热议的某些条高速公路。理由有如下几条：

一是，“法不溯及既往”作为一项基本的法律原则，意味着法规对其出台前的事实和行为没有约束力。2004年11月1日《收费公路管理条例》施行前，山东在建和已投入运行的政府还贷高速公路已有31条。而且，《条例》第五十九条授权国务院有关部门进行规范，体现了“老路老办法”的立法精神，但相关意见一直没有出台。因此有专家认为，这些在《条例》出台前开建的政府还贷高速公路并不当然适用15年的规定。

二是，有专家提出，目前关于公路收费方式、期限等问题的法律、法规及规范性文件不少，从这些规定本身和立法精神、政策精神来看，规定确有相互矛盾之处，如作为《条例》上位法的《公路法》，对政府还贷高速公路没有规定具体收费期限，仅明确了收费偿还贷款的原则；《条例》在规定15年的同时，还明确可以实行“统贷统还”，等等。这使得地方在遵守和执行时理解不一，看法不同，但是并没有违反法规的主观故意。

三是，《条例》修订已成为共识，事实上也正在展开各项相关工作。《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》(国办发[2011]38号)要求“尽快研究修订《收费公路管理条例》”，国家2013年也曾公布《条例》征求意见稿。看来各方面都注意到了现行法规的不完善之处，也认识到了不完善的规定可能是造成目前两难局面的重要原因。更重要的是，从目前掌握的情况看，《条例》修订的方向和基本精神是坚持“公路两个体系”的思路，即一个是以普通公路为主的、提供均等化基本公共服务并且由公共财政支撑的非收费公路体系，另一个是以高速公路为主的体现非基本公共服务，并且按照“使用者付费”原则的收费公路体系；高速公路实行“低标准、长期限”收费等等。

基于这些原因和考虑，在新的法规没有实施之前，我们目前倾向于延续现行的收费政策，待国家出台新的明确规定后即按新办法执行。

9、问：高速公路作为生产生活的必用品，难道不应该由公共财政免费提供吗？

答：我们不少个人也是高速公路的消费者，因此非常能理解这种希望高速公路免费的期盼。然而世上没有免费午餐，高速公路也难以例外。从世界范围来看，高速公路的建设养护，要么收税，要么收费，真正意义上的免费高速公路是不存在的。如媒体都已经指出的那样，日本、法国、德国等国家大都以收费方式建设养护高速公路。美国高速公路的确免费，但其实际上是用税收方式来筹资，而且由于美国经济发展水平高、汽车普及率高，直接用公共财政来负担也能保证公共资源比较普惠地施加于绝大部分国民。而其他国家由于处在不同的经济发展阶段和发展路径上，难以简单地模仿。

中国的情况是，政府财政已负担建设了相当规模的作为社会基本公用品的普通公路，可以满足社会主体出行的基本需求。就山东来看，全部公路通车里程已达25万多公里，高速公路约5000公里，全部收费公路也只有8000多公里。高速公路和收费公路只占到了全部公路的2%和3%左右。也就是说，作为消费者，是有充分选择权的，基本的出行要求可以得到免费并且充分的保障。如果想选择相对更安全、便捷、高效的高速公路，按照“谁使用，谁受益，谁负担”的原则，采用“使用者付费”方式显然更有效率也更公平。否则， 如果高速公路免费，实质上是用应当针对更广泛群众提供普通公共服务的公共财政资源，负担了那些原本只有少数主体受益的社会事业成本，某种程度上说，有穷人补贴富人之嫌疑。对不使用或较少使用高速公路的其他纳税人群体而言，这恐怕又是另外一种不公平。