山东省交通厅：高速公路免费有穷人补贴富人之嫌

5、如果说，政府还贷高速公路大多盈利状况并不好，为什么还要不断投入建设？越穷越修，什么时候才是个头呢？

答：高速公路作为国民经济的重要基础设施，除具有经济属性外，更具有社会公益性。对于经济欠发达地区和边远地区而言，由于受车流量较小限制，很难引进投资者建设经营性高速公路。近几年高速公路建设成本上升较快，如果仅考虑经济利益，很多偏远地区可能很长时间都通不上高速，交通不发达，经济发展就不可能提速。因此，高速公路建设不能只算经济账，更要关注社会效益。

至于高速公路永远修不完的担心，可以理解，但不必过度忧虑。一是，高速公路建设不可能永远大规模进行下去，当路网达到合理的规模、密度，并与我们经济社会发展需要相适应的时候，高速公路新建规模将会逐步缩小，直至完全停止。从山东的情况看，按照《山东省高速公路网中长期规划(2014-2030年)》，到“十三五”末，全省高速公路通车里程约达7180公里；到2030年，高速公路通车里程约达7660公里。从建设过程看，在之前的20多年时间，已建设了5000公里高速公路，今后的近20年里，还有2600公里的高速公路需要建设，任务已完成66%，相比之前建设规模已减少一半。二是，规划在实施过程中可以而且应当根据实际情况作出调整。具体项目的建设，要加强对其必要性、通行流量、效益等方面的论证分析，坚决避免盲目决策或上马“面子工程”。尤其重要的是，我们将更多更广泛地听取民众的意见，通过向社会公布拟建项目并征求意见、召开听证会等各种形式，让老百姓参与项目的论证和决策。

6、问：亏损也好，赚钱也罢，政府还贷高速公路收的通行费都用到哪去了？如何保证钱不被挥霍、浪费甚至腐败吃掉？

答：依据国家法律法规和财政预算管理规定，政府还贷高速公路车辆通行费属财政资金，纳入财政预算管理，实行“收支两条线”，接受财政、审计监督。

从收入方面看，政府还贷高速公路收费站收费人员收取的车辆通行费，由银行上门收取，通过银行的财政收入管理系统直接上缴财政国库。从支出方面看，通行费支出通过财政预算安排，按照通行费资金使用管理办法，经严格审核，专项用于偿还贷款和高速公路管理养护，资金通过财政国库集中支付系统直接拨付给运营管理单位和银行，确保按规定用途使用。

在监督方面，每年国家和省财政、审计监督部门都对包括高速公路车辆通行费在内的财政资金预算执行、资金收支管理情况进行检查、审计监督。2013年，山东审计机关分别开展了省交通运输厅原负责人离任经济责任审计和2012年预算执行审计，重点对省交通运输厅预算编制执行、资金使用、内控制度及财务管理等情况进行审计；2013年9月，国家审计署对截止2013年6月底的省交通运输厅政府债务情况进行了审计，重点对债务构成、通行费收支等情况进行了审计；2014年12月，审计、财政部门又对截止2014年底省交通厅的政府债务情况进行了审计甄别，重点对债务规模、增减变动及还本付息等情况进行了认定。从检查、审计情况看，山东的政府还贷高速公路在管理上尽管还存在着这样或那样的问题需要不断改进，但是作为整体和制度上而言，通行费的使用还是合规的、有效率的。

为更好地回应社会的关注，经我们建议并获省政府同意，2015年政府还贷高速公路通行费专项审计将列入省政府安排的审计计划。我们将会同有关部门，适时公开其审计结果和基本情况。同时，我们将进一步加大相关信息公开力度，努力实现此类信息公开的制度化、常态化。

高速公路建设是一项复杂的系统工程，涉及面广，牵扯环节多。除了我们自身不断加强管理之外，外部的监督、检查可以促使不完善、不规范问题及时显现暴露，从而倒逼我们的管理上水平，推动把所收取资金使用得更加合规和有效。因此，我们全力支持配合国家和地方财政、审计方面的检查，也真诚地欢迎社会各界对此进行监督。

7、问：公众已经缴纳了成品油消费税，为何还要收取车辆通行费？

答：现国家征收的成品油消费税中有一部分可用于交通建设。根据现行国家规定，成品油消费税交通专项转移支付资金主要用于普通国省道养护、农村公路建设养护等。近几年山东普通国省道改造养护资金每年约需120亿元左右，国家税收交通专项转移支付资金仅能安排80亿元左右。来源于专项税收的资金，尚不能满足普通公路建管需求，政策不允许也不可能将其用于政府还贷高速公路的还本付息和养护管理。

8、问：《收费公路管理条例》规定了15年要停止收费，但有些地方就是拒不执行，有舆论认为这涉嫌有法不依。对此，你们怎么看？

答：我们注意到了这种意见和看法。应当说，这种对法规的解读不无道理，也是可以理解的。但是政府还贷高速公路的收费期限问题，确实很复杂。山东高速公路建设得早，也比较早地面对了这些问题。对此，我们非常慎重，进行了反复的咨询和研究论证。2014年7月和9月，山东先后两次召开省政府常务会议对此进行专项的研究。随后，省政府办公厅两次组织相关部门举行了座谈会；省交通厅与法制办、物价局、新闻办等组织召开了由专家学者、法律工作者、媒体记者和人大代表、政协委员参加的5个不同类型的研讨会、座谈会；10月，省政府召开记者发布会，专门就全省高速公路建设运营情况向社会进行了通报；11月和12月，省政府办公厅又邀请新闻媒体、法律工作者和专家连续三次召开情况说明会。通过这些举措，公开信息、说明情况，交流看法，客观、坦诚地阐述分析高速公路收费期限问题的复杂性、矛盾点以及两难选择。我们也多次向中央相关主管部门进行了充分的汇报沟通，也向国内权威的相关专家组、课题组征求了意见，得到了理解和支持。从整个过程来看，在此问题上存在着不同的甚至截然相反的意见，尚没有形成一致的观点。有观点认为，由于法规内在存在矛盾冲突以及法律溯及力的问题，15年的规定并不适用于目前大家所关注热议的某些条高速公路。理由有如下几条：

一是，“法不溯及既往”作为一项基本的法律原则，意味着法规对其出台前的事实和行为没有约束力。2004年11月1日《收费公路管理条例》施行前，山东在建和已投入运行的政府还贷高速公路已有31条。而且，《条例》第五十九条授权国务院有关部门进行规范，体现了“老路老办法”的立法精神，但相关意见一直没有出台。因此有专家认为，这些在《条例》出台前开建的政府还贷高速公路并不当然适用15年的规定。

二是，有专家提出，目前关于公路收费方式、期限等问题的法律、法规及规范性文件不少，从这些规定本身和立法精神、政策精神来看，规定确有相互矛盾之处，如作为《条例》上位法的《公路法》，对政府还贷高速公路没有规定具体收费期限，仅明确了收费偿还贷款的原则；《条例》在规定15年的同时，还明确可以实行“统贷统还”，等等。这使得地方在遵守和执行时理解不一，看法不同，但是并没有违反法规的主观故意。

三是，《条例》修订已成为共识，事实上也正在展开各项相关工作。《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》(国办发[2011]38号)要求“尽快研究修订《收费公路管理条例》”，国家2013年也曾公布《条例》征求意见稿。看来各方面都注意到了现行法规的不完善之处，也认识到了不完善的规定可能是造成目前两难局面的重要原因。更重要的是，从目前掌握的情况看，《条例》修订的方向和基本精神是坚持“公路两个体系”的思路，即一个是以普通公路为主的、提供均等化基本公共服务并且由公共财政支撑的非收费公路体系，另一个是以高速公路为主的体现非基本公共服务，并且按照“使用者付费”原则的收费公路体系；高速公路实行“低标准、长期限”收费等等。

基于这些原因和考虑，在新的法规没有实施之前，我们目前倾向于延续现行的收费政策，待国家出台新的明确规定后即按新办法执行。

9、问：高速公路作为生产生活的必用品，难道不应该由公共财政免费提供吗？

答：我们不少个人也是高速公路的消费者，因此非常能理解这种希望高速公路免费的期盼。然而世上没有免费午餐，高速公路也难以例外。从世界范围来看，高速公路的建设养护，要么收税，要么收费，真正意义上的免费高速公路是不存在的。如媒体都已经指出的那样，日本、法国、德国等国家大都以收费方式建设养护高速公路。美国高速公路的确免费，但其实际上是用税收方式来筹资，而且由于美国经济发展水平高、汽车普及率高，直接用公共财政来负担也能保证公共资源比较普惠地施加于绝大部分国民。而其他国家由于处在不同的经济发展阶段和发展路径上，难以简单地模仿。

中国的情况是，政府财政已负担建设了相当规模的作为社会基本公用品的普通公路，可以满足社会主体出行的基本需求。就山东来看，全部公路通车里程已达25万多公里，高速公路约5000公里，全部收费公路也只有8000多公里。高速公路和收费公路只占到了全部公路的2%和3%左右。也就是说，作为消费者，是有充分选择权的，基本的出行要求可以得到免费并且充分的保障。如果想选择相对更安全、便捷、高效的高速公路，按照“谁使用，谁受益，谁负担”的原则，采用“使用者付费”方式显然更有效率也更公平。否则， 如果高速公路免费，实质上是用应当针对更广泛群众提供普通公共服务的公共财政资源，负担了那些原本只有少数主体受益的社会事业成本，某种程度上说，有穷人补贴富人之嫌疑。对不使用或较少使用高速公路的其他纳税人群体而言，这恐怕又是另外一种不公平。