中新社北京9月15日电 题：专家解析《关于加快发展养老服务业的若干意见》

中新社记者 张希敏

中国国务院日前发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》指出，鼓励家庭化、小型化家庭养老，社会力量举办规模化、连锁化的养老机构。

对此，中国老龄科学研究中心主任助理郭平15日接受中新社记者专访时认为，《意见》针对中国养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出的现状，具体提出了养老服务机构和设施的发展思路和指标，以期逐步满足日益增长的老龄服务需求。

据中国老龄科学研究中心提供的数据，截至2010年底，中国有约1206万老年人日常生活完全不能自理，占老年人口的6.8%(城市5.1%，农村7.4%)；农村地区“空巢”老年人占45.6%(其中独居10.6%，仅夫妻35.0%)，城镇地区“空巢”老年人占54.0%(其中独居8.6%，仅夫妻45.4%)；13%的城乡老年人日常生活需要照料护理；城乡老年人自报患慢性病比例为74.2%(城镇地区为79.1%，农村地区为70.3%)；80周岁及以上高龄老年人已超2000万，35%的高龄老年人日常生活需要照料护理；9%的老年人受到失禁问题困扰。老年人群体的这些特征，决定了照料护理和生活服务需求在不断增长。

在服务、安全、卫生等方面如何做到有效监管，以确保老年人群体权益和服务提供方的利益，是各方关心的问题。

郭平认为，《意见》在组织领导部分中阐述了要从健全工作机制，开展综合改革试点，强化行业监管，加强督促检查四个方面确保中国养老服务业又好又快地有序发展。特别是明确以十六个部委局办为主的相关部门和机构各司其职，责任分明，依法行政，从监督管理、行业规范、业务指导、发展规划、财力保障、综合协调、督促指导等各方面形成齐抓共管、整体推进的工作格局。充分利用法律、法规、标准、规范和市场规则等质性或量化指标，对各类养老服务机构、组织和公司等实体的服务、安全、卫生进行综合监督管理和督查，确保老年人的尊严和生命生活质量。

针对《意见》首次纳入开展老年人住房反向抵押养老模式，郭平指出，近30年来，住房逆抵押贷款这种以房养老的形式，在国外金融市场上有较大发展，尤其在美国、加拿大、英国、新加坡等国均取得一定程度的进展和经验，也承受了全球金融危机带来的风险。

他认为，中国目前正处于经济转轨时期，社会保障制度还不完善，居民养老储蓄也普遍不足，却快速进入人口老龄化阶段，给经济社会发展带来系列问题。由于中国人口老化不仅源于人口自然增长，还有低生育政策带来的影响，导致人口结构及家庭结构发展不平衡。

郭平认为，城镇老年人是住房制度改革的受益群体，中国城镇地区老年人拥有自主产权住房率已达75.7%；地价上涨使得房产成为老年人家庭最大的资产，人们的生活观念、价值观念及消费观念也在发生着巨大的改变，老年人追求生活品质、依靠自身力量改变老年生活状况的愿望不断增强。

他指出，目前，对只拥有一套自有产权住房的老年人，如果根据其养老的实际需要，实现以房养老的意愿，则必须通过更加完善的法律保障、政策引导、保险和金融创新，以及对养老机构和养老服务的规范来实现，为老年人及其家庭提供相应的资产安全转移保障，推动形成比较稳定的房地产市场环境，盘活养老的家庭和社会资源。(完)

据中国之声《新闻纵横》报道，随着中国社会老龄化的迫近，“421”模式的中国当代家庭：4个老人、一对夫妻、一个孩子。让“上有老、下有小”五个人的照顾责任都摊在了夫妻两人的身上。我们伤感地说，也许“如果有一天，我老无所依”不再仅仅是歌词里的事情。越来越多的人开始担忧自己的养老问题。

如何能不给子女过多的负担，又能让自己年老后得到基本的养老保障，成为很多人考虑的问题。眼下，“留下房子抵押，金融机构为你养老”，作为一种新型养老方式，因为国务院近日下发的的细则文件，“以房养老”再次成为社会关注焦点。

日前，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》正式对外发布，《意见》明确提出，“鼓励探索开展老年人住房反向抵押养老保险试点”。具体操作办法和实施计划，有望明年一季度出台。这是我国政府部门首次明确提出“以房养老”模式时间表。

通过“以房养老”试点，既盘活了老人沉睡的不动产，也解决了老人养老资金难题。这种“以房养老”的新方法，距离老年人究竟有多远？　　　　我国正面临严峻的“老龄化”问题。今年年底或明年年初，我国60岁以上的老年人将突破两个亿；2025年，这个数字会突破3亿。“如何养老”是每一个中国人都要思考和担心的问题。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》要求保监会牵头，会同民政部等部门，“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”。

所谓“老年人住房反向抵押养老保险”，简单说就是“以房养老”，老人把已经付清贷款的房子抵押给保险公司等金融机构，金融机构通过数据统计和精算，综合考虑房主的年龄、预期寿命、房产若干年后的价值等因素，定期发放给房主一定数额养老金，房主去世后，房产归金融机构所有。中国房地产协会副会长孟晓苏认为，这种发源于美国上世纪八十年代的养老模式，我们可以借鉴。

中国老年群体是一个有房产但相对贫困的群体，相对他们相对低下的退休金，房产就是一个固定的量，能不能把房产盘活，供老人养老支用？

“以房养老”的模式，其实在我国也并非新鲜事物，南京、上海、北京等地的个别金融机构曾自发兴起尝试，南京的一些老年公寓要求，凡在当地有60平方米以上产权房、超过60岁以上的孤残老人，可以将房产抵押给养老机构，自己则免费入住老年公寓，老人去世后房屋产权归养老机构。某股份制银行零售业务部负责人告诉记者，他们也推出了以房产为抵押的金融服务。

负责人：贷款额度可能要看他的房子评估价值，我们一般按照房屋评估价70%左右做一个抵押率，我们现在也是按照每个月给客户最多两到五万元。

然而，在这几年的实际运行中，“以房养老”市场规模并不大，除少数金融机构开展外，大多机构仅仅在观望。即使已经开展这项业务的银行，也是申请者寥寥无几。针对这样的新业务，很多老人也是顾虑重重，不敢轻易把房产抵押出去。

市民1：我跟儿子住在一起，我的房子抵押给银行，儿子住什么房子呀，这个房子的事情。很复杂的。

市民2：我也有儿有女，他们说实在的话，还眼巴巴看着我的房子，我不能把这个房子抵押给银行之后，我生活水平提高了，可以得到银行利息了，等我百年之后，房子给银行收走了，我的孩子不得骂我啊。

对于“以房养老”的金融模式，老人不信任，金融机构也不并放心。对银行、保险公司来说，正向按揭贷款的风险是随着时间的推移不断减小，而“倒按揭”恰恰相反，时间越长风险越大。此外，如何确定“倒按揭”利率也是难题，贷款额少，老人不乐意；贷款期长，机构又可能吃亏。孟晓苏进一步解释。

孟晓苏：保险机构第一个担心，就是房价会下跌，抵押物会缩水，第二个担心是说中国的土地使用权只有70年，有的只有40年或者50年，到时候政府会不会把土地收回了，第三个担心，产权不清晰，老人去世后，子女再纠缠，不搬出去怎么办？

老百姓不太接受，金融机构不也不敢放手试水。“以房养老”这项在国外发展成熟的业务，为何在我国一些地方遭遇冷落？目前，在我国还处于探索阶段的“以房养老”模式，会不会成为我国社保养老和“子女养老”之外的另一种养老方式？

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为，在已试行“以房养老”的地方，之所以各方积极性不高，政府其实可以发挥更大的作用。

商业银行面临最大的风险就是不知道老年人活多久，如果当老人把房子产权让出来之后，银行要进行定价，然后再反过来支付养老金，如果定价的时候预期寿命假如是15年，但是老人最后活了30年，银行一直在支付养老金，这个亏空谁来办，这不是商业机构能做长期做的，这应该是一个准公共品，政府必须介入。

当前，中国老龄化问题日益突出，养老金不足的问题已经显现，各种备受争议的推迟退休方案屡屡放出风声，也有缓解养老金不足压力的考虑。而政府有关人士表示，“以房养老”的模式可以解决老年人养老金不足的问题，社科院社会政策研究中心副主任杨团认为，这样的说法并不准确，养老金短缺，不能依靠“以房养老”来解决。

杨团：增加养老金很重要的是增加投资的问题，在美国特别明确的是由好多不同的投资公司在政府允许下管理养老金，而我们不是，我们的个人账户全部在政府手里，政府把所有风险都揽在自己身上，你想要个人投资，你只能拿养老金之外的钱，所以现在大多数中产，都不是仅仅依靠政府的养老金，都是自己想办法，在做家庭投资，让自己老年生活富裕一点。

“以房养老”涉及房地产、金融、保险、社保及行政管理多个领域，目前在我国还是新生事物，这一业务模式的成熟、完善，既需要各地的先行先试积累经验，也需要从国家层面进行系统、细致的制度设计。杨团建议，“以房养老”政策实施前应该充分调研。(记者陈亮)

中国广播网

新华网北京９月１３日电（记者史竞男、崔静）中国国务院１３日发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确了养老服务业发展目标。

意见提出，到２０２０年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展。

“这是中国养老服务业发展史上的一个里程碑，将为加快发展养老服务业、释放养老服务消费需求、全面建成覆盖城乡的多样化养老服务体系，发挥重要的推动作用。”中国民政部社会福利和慈善事业促进司副司长王素英说。

来自民政部的统计数据显示，截至２０１２年底，中国６０周岁及以上老年人口已达１．９４亿，占总人口的１４．３％，预计在２０１３年底突破２亿，２０２５年将突破３亿。

此次国务院出台意见，要求充分发挥政府作用，通过简政放权，创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用。中国老龄科学研究中心副主任党俊武表示，意见在养老服务资源配置上厘清了政府与市场的边界，有助于营造一个公平竞争的市场环境，将引导养老服务业进入一个新的春天。

意见明确了打造养老产业集群方向，提出要大力开发安全有效地康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服务产品，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜，开发老年生活设施和金融理财产品。同时，鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济效益显著地产业集群。

值得注意的是，意见明确提出，开展公办养老机构改制试点，意在探索一条养老机构“公建民营”之路。目前中国有４万多家社会养老机构，公办养老机构约３．１５万家，占养老机构总数的７５％。然而，不少公办养老机构效率低下，管理不善，亟待改革。

针对这一现状，意见指出，有条件的地方可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业，完善法人治理结构。政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。

根据意见，各地公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。政府举办的养老机构要实用适用，避免铺张豪华。

王素英说，这些论述进一步明确了政府的兜底职责，对城乡困难老年人而言是利好消息。

按照规划，到２０２０年，中国养老服务将覆盖所有居家老年人，全国社会养老床位数将达到每千名老年人３５张至４０张，养老服务设施将覆盖所有城市社区、９０％以上乡镇和６０％以上农村社区，养老服务就业岗位将超过１０００万个，失能老年人生活照料和护理服务潜在市场规模将达到１万亿元。

“荷兰在线”中文网授权本网发布

【环球网综合报道】据“荷兰在线”中文网报道，中国正面临着严峻的老龄化问题，如何照顾好老人、建立现代的养老保障制度已成为当前的巨大挑战。荷兰的养老金制度一直在世界上独占鳌头，针对老年人的福利也涉及到方方面面，完善程度令人赞叹。所谓“他山之石，可以攻玉”，虽然国情不尽相同，但荷兰在养老金和老人福利制度上的经验还是很值得借鉴的。

国务院关于加快发展养老服务业的若干意见

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

近年来，我国养老服务业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立，老年消费市场初步形成，老龄事业发展取得显著成就。但总体上看，养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。当前，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，2012年底我国60周岁以上老年人口已达1.94亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。积极应对人口老龄化，加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，是全面建成小康社会的一项紧迫任务，有利于保障老年人权益，共享改革发展成果，有利于拉动消费、扩大就业，有利于保障和改善民生，促进社会和谐，推进经济社会持续健康发展。为加快发展养老服务业，现提出以下意见：

一、总体要求

（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，从国情出发，把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点，充分发挥政府作用，通过简政放权，创新体制机制，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系，满足多样化养老服务需求，努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。

（二）基本原则。

深化体制改革。加快转变政府职能，减少行政干预，加大政策支持和引导力度，激发各类服务主体活力，创新服务供给方式，加强监督管理，提高服务质量和效率。

坚持保障基本。以政府为主导，发挥社会力量作用，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人享有基本养老服务。加大对基层和农村养老服务的投入，充分发挥社区基层组织和服务机构在居家养老服务中的重要作用。支持家庭、个人承担应尽责任。

注重统筹发展。统筹发展居家养老、机构养老和其他多种形式的养老，实行普遍性服务和个性化服务相结合。统筹城市和农村养老资源，促进基本养老服务均衡发展。统筹利用各种资源，促进养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域的互动发展。

完善市场机制。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，营造平等参与、公平竞争的市场环境，大力发展养老服务业，提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，满足养老服务多样化、多层次需求。

（三）发展目标。到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展。

——服务体系更加健全。生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务覆盖所有居家老年人。符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区，90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点。全国社会养老床位数达到每千名老年人35-40张，服务能力大幅增强。

——产业规模显著扩大。以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等为主的养老服务业全面发展，养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升，全国机构养老、居家社区生活照料和护理等服务提供1000万个以上就业岗位。涌现一批带动力强的龙头企业和大批富有创新活力的中小企业，形成一批养老服务产业集群，培育一批知名品牌。

——发展环境更加优化。养老服务业政策法规体系建立健全，行业标准科学规范，监管机制更加完善，服务质量明显提高。全社会积极应对人口老龄化意识显著增强，支持和参与养老服务的氛围更加浓厚，养老志愿服务广泛开展，敬老、养老、助老的优良传统得到进一步弘扬。

二、主要任务

（一）统筹规划发展城市养老服务设施。

加强社区服务设施建设。各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。凡新建城区和新建居住（小）区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施，不得挪作他用。

综合发挥多种设施作用。各地要发挥社区公共服务设施的养老服务功能，加强社区养老服务设施与社区服务中心（服务站）及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接，提高使用率，发挥综合效益。要支持和引导各类社会主体参与社区综合服务设施建设、运营和管理，提供养老服务。各类具有为老年人服务功能的设施都要向老年人开放。

实施社区无障碍环境改造。各地区要按照无障碍设施工程建设相关标准和规范，推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改造，加快推进坡道、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施改造。

（二）大力发展居家养老服务网络。

发展居家养老便捷服务。地方政府要支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。要通过制定扶持政策措施，积极培育居家养老服务企业和机构，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务；大力发展家政服务，为居家老年人提供规范化、个性化服务。要支持社区建立健全居家养老服务网点，引入社会组织和家政、物业等企业，兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年活动中心等形式多样的养老服务项目。

发展老年人文体娱乐服务。地方政府要支持社区利用社区公共服务设施和社会场所组织开展适合老年人的群众性文化体育娱乐活动，并发挥群众组织和个人积极性。鼓励专业养老机构利用自身资源优势，培训和指导社区养老服务组织和人员。

发展居家网络信息服务。地方政府要支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式，发展老年电子商务，建设居家服务网络平台，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等适合老年人的服务项目。

（三）大力加强养老机构建设。

支持社会力量举办养老机构。各地要根据城乡规划布局要求，统筹考虑建设各类养老机构。在资本金、场地、人员等方面，进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，简化手续、规范程序、公开信息，行政许可和登记机关要核定其经营和活动范围，为社会力量举办养老机构提供便捷服务。鼓励境外资本投资养老服务业。鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构，社会力量举办规模化、连锁化的养老机构。鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。

办好公办保障性养老机构。各地公办养老机构要充分发挥托底作用，重点为“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人、或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。政府举办的养老机构要实用适用，避免铺张豪华。

开展公办养老机构改制试点。有条件的地方可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业，完善法人治理结构。政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。要开展服务项目和设施安全标准化建设，不断提高服务水平。

（四）切实加强农村养老服务。

健全服务网络。要完善农村养老服务托底的措施，将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围，适时提高五保供养标准，健全农村五保供养机构功能，使农村五保老人老有所养。在满足农村五保对象集中供养需求的前提下，支持乡镇五保供养机构改善设施条件并向社会开放，提高运营效益，增强护理功能，使之成为区域性养老服务中心。依托行政村、较大自然村，充分利用农家大院等，建设日间照料中心、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施。农村党建活动室、卫生室、农家书屋、学校等要支持农村养老服务工作，组织与老年人相关的活动。充分发挥村民自治功能和老年协会作用，督促家庭成员承担赡养责任，组织开展邻里互助、志愿服务，解决周围老年人实际生活困难。

拓宽资金渠道。各地要进一步落实《中华人民共和国老年人权益保障法》有关农村可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老的要求。鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务。各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜。

建立协作机制。城市公办养老机构要与农村五保供养机构等建立长期稳定的对口支援和合作机制，采取人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助其提高服务能力。建立跨地区养老服务协作机制，鼓励发达地区支援欠发达地区。

（五）繁荣养老服务消费市场。

拓展养老服务内容。各地要积极发展养老服务业，引导养老服务企业和机构优先满足老年人基本服务需求，鼓励和引导相关行业积极拓展适合老年人特点的文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律服务等服务，加强残障老年人专业化服务。

开发老年产品用品。相关部门要围绕适合老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等需要，支持企业积极开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服务产品，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜；开发老年住宅、老年公寓等老年生活设施，提高老年人生活质量。引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。

培育养老产业集群。各地和相关行业部门要加强规划引导，在制定相关产业发展规划中，要鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，提高创新能力，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。健全市场规范和行业标准，确保养老服务和产品质量，营造安全、便利、诚信的消费环境。

（六）积极推进医疗卫生与养老服务相结合。

推动医养融合发展。各地要促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭。卫生管理部门要支持有条件的养老机构设置医疗机构。医疗机构要积极支持和发展养老服务，有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢病防治和康复护理。要探索医疗机构与养老机构合作新模式，医疗机构、社区卫生服务机构应当为老年人建立健康档案，建立社区医院与老年人家庭医疗契约服务关系，开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务，加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点。医疗机构应当为老年人就医提供优先优惠服务。

健全医疗保险机制。对于养老机构内设的医疗机构，符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，可申请纳入定点范围，入住的参保老年人按规定享受相应待遇。完善医保报销制度，切实解决老年人异地就医结算问题。鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险产品，鼓励和引导商业保险公司开展相关业务。

三、政策措施

（一）完善投融资政策。要通过完善扶持政策，吸引更多民间资本，培育和扶持养老服务机构和企业发展。各级政府要加大投入，安排财政性资金支持养老服务体系建设。金融机构要加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，积极支持养老服务业的信贷需求。积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。加强养老服务机构信用体系建设，增强对信贷资金和民间资本的吸引力。逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。开展老年人住房反向抵押养老保险试点。鼓励养老机构投保责任保险，保险公司承保责任保险。地方政府发行债券应统筹考虑养老服务需求，积极支持养老服务设施建设及无障碍改造。

（二）完善土地供应政策。各地要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求，可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应，并制定支持发展养老服务业的土地政策。严禁养老设施建设用地改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发。

（三）完善税费优惠政策。落实好国家现行支持养老服务业的税收优惠政策，对养老机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。各地对非营利性养老机构建设要免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费，对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费，养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行。境内外资本举办养老机构享有同等的税收等优惠政策。制定和完善支持民间资本投资养老服务业的税收优惠政策。

（四）完善补贴支持政策。各地要加快建立养老服务评估机制，建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度。可根据养老服务的实际需要，推进民办公助，选择通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量举办养老服务机构，开展养老服务。民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，要将50%以上的资金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。国家根据经济社会发展水平和职工平均工资增长、物价上涨等情况，进一步完善落实基本养老、基本医疗、最低生活保障等政策，适时提高养老保障水平。要制定政府向社会力量购买养老服务的政策措施。

（五）完善人才培养和就业政策。教育、人力资源社会保障、民政部门要支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，扩大人才培养规模，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才，制定优惠政策，鼓励大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。充分发挥开放大学作用，开展继续教育和远程学历教育。依托院校和养老机构建立养老服务实训基地。加强老年护理人员专业培训，对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴，在养老机构和社区开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。养老机构应当积极改善养老护理员工作条件，加强劳动保护和职业防护，依法缴纳养老保险费等社会保险费，提高职工工资福利待遇。养老机构应当科学设置专业技术岗位，重点培养和引进医生、护士、康复医师、康复治疗师、社会工作者等具有执业或职业资格的专业技术人员。对在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。

（六）鼓励公益慈善组织支持养老服务。引导公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供，使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。积极培育发展为老服务公益慈善组织。积极扶持发展各类为老服务志愿组织，开展志愿服务活动。倡导机关干部和企事业单位职工、大中小学学生参加养老服务志愿活动。支持老年群众组织开展自我管理、自我服务和服务社会活动。探索建立健康老人参与志愿互助服务的工作机制，建立为老志愿服务登记制度。弘扬敬老、养老、助老的优良传统，支持社会服务窗口行业开展“敬老文明号”创建活动。

四、组织领导

（一）健全工作机制。各地要将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，纳入政府重要议事日程，进一步强化工作协调机制，定期分析养老服务业发展情况和存在问题，研究推进养老服务业加快发展的各项政策措施，认真落实养老服务业发展的相关任务要求。民政部门要切实履行监督管理、行业规范、业务指导职责，推动公办养老机构改革发展。发展改革部门要将养老服务业发展纳入经济社会发展规划、专项规划和区域规划，支持养老服务设施建设。财政部门要在现有资金渠道内对养老服务业发展给予财力保障。老龄工作机构要发挥综合协调作用，加强督促指导工作。教育、公安消防、卫生计生、国土、住房城乡建设、人力资源社会保障、商务、税务、金融、质检、工商、食品药品监管等部门要各司其职，及时解决工作中遇到的问题，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。

（二）开展综合改革试点。国家选择有特点和代表性的区域进行养老服务业综合改革试点，在财政、金融、用地、税费、人才、技术及服务模式等方面进行探索创新，先行先试，完善体制机制和政策措施，为全国养老服务业发展提供经验。

（三）强化行业监管。民政部门要健全养老服务的准入、退出、监管制度，指导养老机构完善管理规范、改善服务质量，及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产责任事故。价格主管部门要探索建立科学合理的养老服务定价机制，依法确定适用政府定价和政府指导价的范围。有关部门要建立完善养老服务业统计制度。其他各有关部门要依照职责分工对养老服务业实施监督管理。要积极培育和发展养老服务行业协会，发挥行业自律作用。

（四）加强督促检查。各地要加强工作绩效考核，确保责任到位、任务落实。省级人民政府要根据本意见要求，结合实际抓紧制定实施意见。国务院相关部门要根据本部门职责，制定具体政策措施。民政部、发展改革委、财政部等部门要抓紧研究提出促进民间资本参与养老服务业的具体措施和意见。发展改革委、民政部和老龄工作机构要加强对本意见执行情况的监督检查，及时向国务院报告。国务院将适时组织专项督查。

我国正逐步进入老龄化社会，老年人口已近2亿，如何养老成为全社会关注的焦点。国务院常务会议近日提出“加快发展养老服务业”，要以政府购买服务等方式促进养老服务业发展，财政性资金重点向农村养老服务倾斜，并发挥好对社会资金的引导作用。

养老难题，需要多层面、多渠道解决，其中金融、财政领域就有很多“潜能”可挖。从本期起，我们将连续推出“养老之忧怎么解”系列报道，介绍财政、金融如何参与养老市场以及在实践中碰到的问题，探讨如何发挥政府与市场的合力，促进养老产业更好发展，让每个人的“老有所养”都能好梦成真。

——编 者

以房产为抵押，按60%抵押率，老年人每月从银行贷款最高能达2万元

家住浙江宁波的夏老先生年逾六旬，与老伴生活在一起。二老共拥有两套住房，一套自住、一套闲置。“我每月有一笔退休金，但是金额不高，老伴以前做生意，退下来后没有收入了。我们老两口就指着这笔退休金生活，还是挺紧巴的。”夏老先生说。

去年初，夏老先生在银行办理了一项“以房养老”业务，将其中的一套住房抵押出去，向银行申请了一笔10年期贷款，贷款按月领取，用于日常的生活消费。房产按照当时的市价估值大约为200万元，银行按照60%的抵押率折算贷给他120多万元。在10年的贷款期限里，夏老先生夫妇每月从银行领取的金额大约在1万元。

“有了这笔钱，我们的生活得到很大改善，平时花费、出门旅游甚至住院看病，都不用跟孩子伸手了。”夏老先生说，孩子们有自己的住房，自己留着这么多房子也没多大意思。房子抵押后，如果子女将来想收回，还能按照当初核定的价格，还本付息把房子拿回来，就算将来房价涨了也不吃亏。

目前，我国社会养老保障水平不高，企业退休人员养老金即使是在相对较高的北京，平均每月也仅为2773元。很多老人退休后的收入，要比在岗工作时明显“缩水”。老年人辛苦了大半生，养孩子、还房贷，积蓄不多，退休后除了房产这笔财富外，现金收入减少，但请人照顾、看病吃药等花费有增无减。而且，现在大多数都是独生子女家庭，一对年轻夫妇上面有4位老人，养老全靠子女显然也不切实际。

“‘以房养老’能将老人的未来资产价值提前变现，提高老年人的收入水平和消费水平，是一种商业化的补充养老工具。”中国社科院人口与劳动经济研究所助理研究员陈秋霖说，“以房养老”在国外已成熟运行，在我国也已提倡多年。通过“以房养老”，老年人可以将自己的房产抵押或转让给银行、保险公司或专业养老机构，由这些金融机构支付老人的养老费用，以解决老人们的养老金不足问题。

国内商业银行也在尝试推出此项业务，只要年满55周岁以上的老年人，可将自己名下的房产做抵押，经银行评估后核定一个贷款总额度，然后按月从银行获得不超过2万元的贷款，这些贷款可用于各类日常消费、生活费用支出和医疗卫生支出等养老用途。此外，老年人的子女也可以作为借款人，以自己的房产作为抵押，从银行申请贷款供父母养老。如果借款人最后不能偿还贷款，银行将房产出售，所得收入用来偿还贷款本息，剩余部分再归还给借款人。

除了银行推出的养老按揭贷款以外，一些保险公司、养老机构和公积金管理中心等机构也推出“以房养老”业务。在南京的一些老年公寓，凡在本市有60平方米以上产权房、超过60岁以上的孤残老人，可以将房产抵押给养老机构，自己则免费入住老年公寓，老人去世后房屋产权归养老机构。上海公积金管理中心也推出了针对老年人的“房产转让”，65岁以上老人可将自己的产权房卖给市公积金管理中心进行房屋买卖交易，一次性收取房款，房屋再由公积金管理中心返租给老人，老人可按租期年限将租金一次性给付公积金管理中心。

老人们不信任：“机构把房子卖掉卷钱跑了，上哪儿找他们去啊？”产品设计不合理：“最起码要保证把老人养到老，不能半路再折腾”

然而，在这几年的实际运行中，“以房养老”市场规模一直很小，除少数金融机构开展外，大多机构仅仅在观望。即使已经开展这项业务的银行，也是鲜有人问津，申请者寥寥。

这项在国外发展成熟的业务，为何在我国频频遇冷？

记者在采访中了解到，不少老人对“以房养老”机构不信任，不敢轻易把房产抵押出去。湖南退休公务员李云林了解了这项业务后，心里直犯嘀咕：“房子可是家里的重要财产，随便交给谁能放心吗？再说，一抵押就是十年、二十年，这家企业能正常运行多久还不知道呢！万一把房子抵押给他，机构把房子卖掉卷钱跑了，上哪儿找他们去啊？”

陈秋霖指出，“以房养老”机构的信用确实是个大问题。目前，我国市场上还缺少成熟、专业化的商业机构来开展这一业务，机构和客户之间很难建立良好的信任关系。加上一些地方曾出现过在和老年人正式签约之前，机构将老人的房产提前出售，使老年人权利受损，更令老年人望而却步。

现有产品设计不合理，也让老年人顾虑重重。在北京市朝阳区大望路某银行的营业网点，李荣杰老人正在等候办理业务，说起“以房养老”他就直摇头：“这个业务听上去就不太靠谱。无论什么样的产品，最起码要保证把老人养到老，不能半路上再折腾。现在贷款期限只有10年，可老人一般不止活10年，那10年以后我们怎么办？要是房子被收走了，不是连住的地方都没有了吗？不然，就得拿钱从银行把房子赎回。话说回来，如果我们有这笔钱，还用得着向银行贷款吗？”

不少老人都有房产要留给后人的传统观念，也使得这项业务难以推广。70多岁的张桂玲老人家住北京来广营，每月养老金不到2000元。她说：“我自己就有一套老房子，将来还打算留给孙子结婚用呢。养老金少，自己生活差点、吃点苦不算啥。北京现在房价涨得这么快，有房子还是留着比较合适。不然孩子们还得交高首付去买房，贷款了还得给银行高利息。”

应当为“以房养老”机构提供担保或者再保险，根据房地产市场发展和人均寿命变化情况设计产品

“未来随着老年人群结构的变化，参与机构的逐步成熟，‘以房养老’市场会逐渐走上正轨，规模会不断扩大。”陈秋霖认为。

陈秋霖分析，现在进入养老阶段的是上世纪三四十年代左右出生的人群，数量和规模都不大，他们房产不多但子女却比较多，养老问题基本就是由家庭子女承担了。而今后我国逐渐进入老龄化社会，50后、60后甚至70后成为主要养老人群，他们的房产相对较多，但是从家庭成员特别是子女那儿得到的养老帮助会很少，这时就需要从社会上的金融机构寻求帮助，以便将不动产变为现金，满足养老需求。

陈秋霖建议，政府应当为开展“以房养老”的机构提供担保或者再保险，以政府信用增强商业机构和老年人之间的信任，同时加强对这些商业机构的监管，防止出现损害老年人利益的情况发生。

“‘以房养老’产品设计合理，才能真正具有市场活力。”中央财经大学保险学院教授郝演苏说，目前市场上的产品有些就是10年左右的贷款期限，这样的产品设计过于简单，也没有从老年人的实际情况考虑。

在国外，专业的金融机构会根据房地产市场发展情况和人均寿命变化情况，确定一个合理的养老金给付期限，一般为20年，根据这个年限确定养老金给付金额。如果客户在给付期内过世，则继续付给其子女等继承人；如果客户生存时间超过给付期限，则给付直至其身故。

此外，还要建立一些公益性的中介机构，为“以房养老”市场提供配套的专业化服务，以保证市场的公正、公平。郝演苏介绍，在发达国家，按揭养老有成熟的运作方式。比如在房产评估环节，有中立的权威专业评估机构负责房屋价值的评估，既能照顾到老人的利益，也能保证金融机构的合理收益，而我国目前这些方面都比较缺乏，未来需要加大配套机构建设。

美国：政府提供保险

美国的住房反按揭贷款市场发展最为成功，其最大特征是政府提供支持，同时银行、保险等机构参与其中。

上世纪70 年代，住房自有化程度不断提高，同时美国逐渐进入老龄化社会，养老压力增大。在美国政府、国会的介入和相关政策的支持下，住房反按揭贷款逐步发展起来。1987年美国国会授权房屋与城市发展署发起房产净值转换抵押贷款计划。贷款领取方式比较灵活，借款人可以根据自身条件自由选择领取方式，如一次性总额领取、按年金领取、一定限额内自由领取等多种方式。同时，联邦政府为借贷双方都提供保险支持。如果贷款到期时，房屋出售的资金不能偿清贷款本息，其差额将由保险基金进行补偿；如果发放贷款的金融机构倒闭，政府也保证借款人能按时、足额拿到贷款，其运行接受联邦住房署监管，并在国会和政府的支持下获得了较快发展。

目前，该项业务已占美国反向抵押贷款总额90%以上的份额，成为美国反向抵押贷款市场的主流产品。上世纪90 年代以后，年均签订住房反按揭贷款合约15000笔，对美国老年人提高生活质量发挥了较好的作用。

香港：贷款前先辅导

2011年7月，香港政府推出“安老按揭计划”，即“反按揭”。老人可以香港的自住楼宇作为抵押品，向参与银行申请安老按揭贷款，借款人仍是物业的业主，并可继续居住直至百年归老。借款人可以在固定年期内或终身每月取得分期贷款，也可以一次性提取，但只能用于偿还原有贷款、治病或修葺房屋等。银行以贷款总额按复息计算收取利息，利息为最优惠利率减2.5%。中银香港是这项业务的市场领先者，截至今年7月，其累计市场占有率达70%。

香港按揭证券公司是安老按揭的主要推动者。贷款终止时或借款人去世后，借款人或继承人可优先全额偿还贷款以赎回物业。如果选择不赎回，银行将出售物业偿还贷款。出售房产所得如果超过安老按揭贷款，银行将余额归还给借款人或继承人。如果不足以偿还贷款，差额会根据香港按揭证券公司与银行的保险安排，由按揭证券公司承担。

为了防范风险，减少纠纷，在正式申请贷款前，借款人必须先预约辅导顾问会面，了解产品特点、法律权益与责任，并确定贷款金额，获发辅导证书后才能申请贷款。

新华网北京９月６日电（记者 陈炜伟）记者６日从国家标准化管理委员会了解到，未来我国将建立健全养老服务标准体系，加强重要养老服务标准的制修订，加快推动养老服务标准实施推广。

记者６日从国家标准委在北京市第一社会福利院和第五社会福利院开展的养老服务主题宣传活动上了解到，养老标准化主要是对机构养老的硬件设施和管理方面的推荐性规范，涉及养老建筑、机构管理、服务等多个方面。

国家标准委有关负责人介绍，标准化是提升养老服务业发展水平的重要技术手段，国内外都在养老服务标准化工作方面进行了积极的探索。对服务机构建设与评价等标准的制定和实施，为养老服务提供了科学规范的行为准则，规范养老服务行为，保障老年人权益，促进社会和谐。

这位负责人介绍，我国养老服务标准化工作起步较晚，但发展迅速。近年来我国加强标准制修订工作，解决养老服务标准缺失的问题。截至目前，我国已发布《老年人居住建筑设计标准》和《养老机构服务质量》２项国家标准，正在制定的国家标准有７项，已发布行业标准３项，正在制定行业标准１项，各地累计发布地方标准３０余项，初步解决了标准从无到有的问题。

与此同时，国家层面先后在北京、江苏、安徽等省市开展了１０个国家级养老服务相关标准化试点建设，各地也积极采用多种方式推动养老服务标准化建设，有力推动了养老服务标准的实施和推广。

据介绍，我国将力争近期再启动一批养老服务国家标准制修订项目和国家级标准化试点任务，为养老服务业的快速健康发展提供有力的技术支撑。