新华社北京9月27日电 题：高质量推进城市更新 促进城市内涵式发展——专访中国城市规划学会理事长杨保军

新华社记者王优玲、王聿昊

城市是现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间。中国城市规划学会理事长杨保军在接受新华社记者专访时表示，高质量推进城市更新是城市现代化建设的重要抓手，是推动城市从增量扩张转向内涵式发展的关键举措，对于有效增加公共服务供给、更好满足人民群众需求、激发经济动能具有十分重要的意义。

为什么说我国城市发展进入城市更新的重要时期？杨保军表示，2025年中央城市工作会议作出“两个转向”的重要判断，明确了我国城镇化和城市发展所处的历史方位。从城镇化发展规律看，我国已呈现人、地、房发展的结构性变化。当城镇化率达到较高水平后，城市发展重心必然从外延扩张转向内涵提质，城市更新成为普遍选择。

“我国的城市更新不是简单的小修小补，而是城市发展进入成熟期后，为适应新环境、新需求而进行的一次整体进化和结构性新陈代谢，是城市发展逻辑与动能的根本性转变。”杨保军表示。

他解释说，作为生命体、有机体，城市一般会经历初创、成长、成熟、衰退、复兴的演变过程。进入成熟期后，城市往往面临增量红利衰减、资源环境约束趋紧、发展需求升级等压力，也存在建筑和设施老化、安全隐患增多等客观问题。如果处理不好，城市就可能进入长期衰退，出现产业空心化、人口流失、税收萎缩等现象。城市更新正是避免衰退、走向复兴的关键路径。

与发达国家相比，我国的城市更新有何不同？杨保军说，我国仅用几十年时间便完成了发达国家上百年的城市化历程，城市发展由增量扩张转向存量更新。与一些发达国家在城市衰退后被动补救相比，我国强调政府积极干预、正确引导，在成熟期就未雨绸缪、适当提前启动城市更新。

杨保军说，推动城市从增量扩张转向内涵式发展，要兼顾经济发展、社会民生、生态环境、文化传承和城市治理等方面。只有把这些目标统筹起来，城市更新才能真正成为推动城市整体转型的力量。

因此，与发达国家循序渐进的更新范式不同，我国城市更新具有并联式、系统性的特征，亟须推动城市更新工作从串联分步实施转向并行统筹推进，在多元模式并存下构建系统协同的城市更新框架。

实现高质量城市更新，具体有哪些路径方向？杨保军说，为扎实推进城市更新工作，可着重从“好房子”建设、老旧小区改造、存量资产盘活利用、公共空间品质提升、遗产保护与活化等方面发力。

具体来说，就是以“好房子”建设为抓手，着力满足居民多样化高品质生活需要；以老旧小区改造为突破点，逐步形成多方协同协作机制；以存量资产盘活利用为重点，推进投建运一体化；以公共空间品质提升为载体，统筹环境改善、百姓需求、经济发展多元目标；以遗产保护与活化为主线，通过文化赋能提升城市活力与魅力。

杨保军表示，我国实施城市更新行动以来，工作力度持续加大，取得了显著成效。一方面，城市更新政策性金融支持、规划与土地支持、城市体检、城市更新统计等一系列配套机制加快落地。另一方面，城市更新投资规模由2023年的2.6万亿元增至2025年的3.2万亿元，对扩内需、稳增长、促消费的拉动作用日益凸显。

下一步，城市更新如何向纵深推进？杨保军表示，要大胆破除体制机制障碍、打通堵点难点，建立全面可持续的城市更新长效机制。

“越往深处走，城市更新的复杂性就越明显，面对的就越不是单一的建设问题，而是资金、产权、规划、运营等多方面问题。”杨保军说。

他表示，经过多年发展，我国已形成“征地—规划—出让—建设—销售”的增量开发制度体系。进入城市更新时期，产权复杂化、不确定性增强、投资周期长成为常态，涉及资产权益的平衡与再分配，现有制度调整相对滞后。

坚持法治化、制度化是规范和促进城市更新工作的重要保障。杨保军说，要加快城市规划、空间管控、不动产登记等相关法律法规修订，切实稳定市场预期、提振投资信心。赋予城市更新规划更大法定权限，引导城市更新项目精准落地实施。

同时，要打通部门行政壁垒，增进协同联动，鼓励地方探索创新更多新模式新路径。要降低土地、税费、融资等方面制度性成本，通过降低制度性交易成本、增强项目运营收益能力，提升城市更新综合效益。

杨保军表示，城市更新需协调平衡好各方利益诉求，推动不同主体深度参与合作，形成互利共赢的良好局面。不仅要激活群众参与的内生动力，还要打通投资堵点，有效消除各类主体投资城市更新的顾虑，理顺政府、居民、市场三方权责，形成“有钱出钱、有地出地、有房出房、有政策出政策”的多方合作模式。