马怀德：健全党和国家监督体系

中国政法大学副校长 马怀德

党的十九大报告从党肩负的历史使命、所处的历史方位出发，对健全党和国家监督体系作出部署。要深刻领会党中央把全面从严治党纳入战略布局的深谋远虑，从加强全面从严治党的战略高度，进一步完善党和国家监督体系。

一、在党和国家各项监督制度中，党内监督是第一位的

十九大报告提出，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。这些监督方式的区别，就在于监督主体和途径的不同。

强化自上而下的组织监督，关键是将监督的压力逐级层层传导到位。这种监督，包括我们常说的信访举报、反映情况、召开民主生活会、组织生活会等方式，通过对党组织和领导干部提出批评建议，促使其不断改进工作、提高水平。同级监督既指的是党员干部之间的监督，也是组织机构之间的监督，目的就是不允许一个组织在同级别中一权独大、不受制约。监督必须是日常的、全天候的，要坚决防止“两面人”现象，抓早抓小、防微杜渐，这既是约束，更是对党员领导干部的爱护。

党章规定，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的执政地位决定，在党和国家各项监督制度中，党内监督是第一位的。党内监督作用发挥不出来，监督不够有力，就很难做到“打铁必须自身硬”。只有党的自我监督坚强有力，有效发挥领导核心作用，才能调动其它监督方式充分发挥作用。党内监督缺失，其他监督必然失效。

二、巡视巡察上下联动，织就一张全覆盖的党内监督网

巡视是党内监督的主要方式，是全面从严治党的利器。十九大报告提出，要深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网。这对于完善党的自我监督具有重要意义。党的十八大以来，巡视的利剑作用凸显。为什么巡视能够发挥这么大的威力？除了党中央的高度重视外，一个重要原因在于创新了巡视方式。第一，实现全覆盖，中央十二轮巡视如期完成对省区市地方、中央和国家机关、国有重要骨干企业、中央金融单位和中管高校的巡视全覆盖。第二，巡视具有灵活机动性，“三个不固定”破除了利益联盟，防止出现巡视机构被围猎的情况。第三，明确巡视的性质是代表党中央进行政治巡视，巡视报告要向党中央汇报，威力彰显。

建立巡视巡察上下联动的监督网，一方面强调继续发挥中央巡视的利剑作用，开展相应的一轮轮巡视，另一方面要在市县一级建立巡察制度。中央和省一级有巡视，地方有巡察，巡视巡察上下联动，巡察中发现的突出问题，在巡视这一层级也能被及时反映，起到了相互促进、相互支撑的作用。巡视的成果可以指导巡察，巡察中发现的问题可以让巡视更有针对性，织就了一张全覆盖的党内监督网。

三、构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督合力

构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，必须将党内监督和其他监督方式相贯通，增强监督合力。构建监督体系，就意味着各种监督方式相互联系、有机运转。民主监督、群众监督、司法监督等监督方式长期存在，但是缺少贯通，相互之间各自为战，没有形成几种监督途径的有效结合。十九大报告强调，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，表明了这个体系的特点：一是由党统一指挥；二是从中央到地方，各个部门、行业系统都要覆盖到，不留死角、不留盲区；三是监督要有权威，做到立行立改，发现问题随时解决。

要实现监督贯通，各种监督方式之间，一方面信息要畅通，另一方面体制机制要有效衔接。比如，党内监督和司法监督之间，在制度上不能够有冲突，不能相互抵消作用力。再比如，群众监督指的是发动人民群众监督党和政府，实现党的自我监督和群众监督的贯通，需要建立相对独立的举报平台。只有贯通之后形成合力，才能构建起党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。

四、改革国家监察体制，加强党对反腐败工作的统一领导，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖

十九大报告提出，深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。这是党中央作出的一项重要战略部署，也是事关全局的一次重大政治改革。正因为事关重大，党中央的决策非常审慎稳妥。此次决定在全国推开国家监察体制改革试点工作，说明两个问题。一是，之前在北京、山西、浙江三省市进行试点，取得了成效，积累了经验。这些经验和成效可以作为进一步在全国推开试点工作的基础，值得其余省市参照。二是，既然是党中央作出的重要战略部署，我们就要积极推进，不能耽误时机。选择恰当的时机在全国推开国家监察体制改革试点，为完成明年的确定目标——在全国人大换届期间成立国家监察委员会，选举产生国家监察委员会主任，任免国家监察委员会其他领导成员，构建自上而下的四级监督体系，打下基础。

报告提出，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，体现了我们注重用法治思维深化国家监察体制改革，顺应了全面依法治国的要求，有利于实现国家治理体系和治理能力现代化。国家监察体制是党和国家监督体系的重要组成部分，它解决了监督覆盖面不够的问题。党的十八大以来，党内监督基本覆盖了所有主体，而监察过去是行政监察，覆盖不到立法、司法、政协、企事业单位等机构。改革国家监察体制就是为了加强党对反腐败工作的统一领导，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，只有这样才能跟党内监督相衔接、相配合。这对于整合反腐败资源，构建起具有中国特色的国家监察体系，形成集中统一高效权威的监督机制，具有重要意义。