中国版“市政债”拓宽地方债“前门” 严防债务风险

中国版“市政收益债”，优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点，并允许地方自行选择其他重点项目试点分类发行专项债券。债券对应的项目取得政府性基金或专项收入，应当按照项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金

8月2日，财政部发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（以下简称《通知》），部署打造中国版“市政收益债”，优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点，并允许地方自行选择其他重点项目试点分类发行专项债券。

在法定专项债务限额内，鼓励地方试点发展项目收益专项债券，是完善地方政府举债融资机制的重要举措。就相关问题，记者采访了财政部有关负责人和专家。

丰富地方政府债券品种

为何要试点发展项目收益专项债券？这首先涉及我国目前的地方政府债券体系。

根据新预算法，地方政府举债应当在国务院批准的限额内采取发行地方政府债券方式，除此以外不得通过其他任何方式举借债务。在此基础上，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）进一步将地方政府债券分为一般债券和专项债券。对没有收益的公益性项目发行一般债券融资，主要依靠一般公共预算收入偿还，纳入一般公共预算管理；对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。

推进完善地方政府专项债券制度，建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，是财政部着力开好地方政府举债“前门”的动作之一。在《通知》发布之前，财政部已同相关部委联合推出土地储备专项债券、收费公路专项债券。目前，北京、福建等省市已顺利发行了土地储备专项债券。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣介绍，专项债券在国外通常被称为“收益债券”，即政府机构为水利、交通、高等教育和公共医疗等特定项目筹集资金，偿债资金都来源于投资项目的收益，而不是一般的财政收入。

“印发《通知》，意在指导地方在法定专项债务限额内，按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，同步研究建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，立足我国国情，打造中国版的地方政府市政项目‘收益债’。”财政部有关负责人说。

财政部预算司副司长王克冰近日也表示，打造中国版的“市政项目债”，是保障地方合理融资需求的重大机制建设。

根据《通知》，2017年优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点。鼓励有条件的地方立足本地区实际，积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券。

坚持市场化改革方向

《通知》明确了地方政府发行项目收益专项债券的程序。根据《通知》，项目收益专项债券由省级政府发行。省级财政部门按照专项债务管理规定，审核确定分类发行项目收益专项债券实施方案和管理办法。市县级政府确需举借相关专项债务的，依法由省级政府代为分类发行专项债券、转贷市县使用。

“在法定专项债务限额内，试点发行项目收益专项债券是落实预算法和国发〔2014〕43号文件精神的重要举措，既与现行地方政府债务限额管理、预算管理政策高度衔接，又在规模管理、项目要求、发行方式、信息披露方面具有鲜明的特点。”财政部有关负责人说。

在债券规模方面，严格执行法定限额管理。各地试点分类发行项目收益专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。

同时，分类发行项目收益专项债券筹集资金建设的项目，应当能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流应当能够覆盖专项债券还本付息。项目收益专项债券严格对应项目发行，可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行。

项目收益专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。

“项目收益专项债券试点坚持市场化改革方向，试点发行项目收益专项债券，进一步强化了专项债券及对应项目信息披露要求，增加了地方政府债券信息透明度，有利于投资者增强识别和评估风险的能力，充分发挥信用评级、信息披露、市场化定价等市场机制激励约束作用，促进市场融资自律机制的形成，充分发挥市场机制的资源配置作用。”财政部有关负责人说。

严格防控债务风险

近年来，我国坚持“开前门、堵后门”的理念，通过新预算法和一系列规章制度构建规范的地方政府举债融资机制。

“可以说，2015年新预算法实施以来，我国地方政府债务管理进入了全新的时代，债务管理水平有了明显的飞跃，债务风险已得到较好遏制。”郑春荣说。

在国务院新闻办公室近日举行的新闻发布会上，财政部副部长刘伟表示，控制地方政府债务风险取得了一定成效，牢牢守住不发生系统风险这个底线。据统计，到去年末，全国地方政府债务余额15.32万亿元，控制在全国人大批准的限额17.19万亿元以内。2016年地方政府的债务率是80.5%，低于国际通行警戒标准，政府债务风险总体可控。

同时，近年来一些地方违规举债的行为仍时有发生，积聚了财政金融风险，受到广泛关注。最近召开的全国金融工作会议、中央政治局会议和国务院常务会议，都对加强地方政府债务管理、防控地方债风险提出了明确要求。

“一些地方落实政府债务管理相关制度不力，仍存在违规担保或变相举债问题，局部地区的隐性债务风险依然存在。此外，金融市场创新不断，不排除有新型的地方政府违规举债形式产生。”郑春荣说。

针对地方政府债务风险，在“堵后门”方面，财政部发布一系列文件，严禁地方政府利用不规范的政府与社会资本合作模式（PPP）、政府投资基金、政府购买服务等变相融资。同时，加大对违法违规融资担保行为查处问责力度。

在“开前门”方面，在依法增加地方政府债务限额的同时，财政部积极推动完善政府债务管理机制，试点发展项目收益专项债券，发挥政府债务限额资源的使用效益。

“试点发行项目收益专项债券，依靠对应项目取得的政府性基金或专项收入偿还，明确了不同专项债券对应项目的偿债资金来源，探索实现不同类型地方政府专项债券‘封闭’运行管理，有利于锁定专项债券风险范围，切实保护投资者合法权益。”财政部有关负责人表示。