国企向制度反腐新阶段迈进

国企改革系列文件，将推动国企反腐从运动反腐阶段转向制度反腐阶段

文/李锦

为什么在中纪委巡视央企的两年中，会连续发现重大腐败案件？为什么长期以来的国有企业改革未能有效遏制这些腐败行为，反而表现出愈演愈烈之势？国企在与市场经济体制融合过程中，要采取哪些基本对策来加强反腐倡廉建设？深入研究与回答这些问题，是摆在国企改革面前无法回避的问题。

9月13日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。在此之前的6月5日，先行公布《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》（以下简称《若干意见》）。在此之后，又发布了《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。

系列文件的出台是对国企反腐败问题给予前所未有的重视，从制度上进行系列创新，显示中国国企向制度反腐新阶段迈进的势态。也显示出改革未动，保障先行的特色。

在6月5日公布《若干意见》时，有人提出既然搞现代企业制度，中国企业就应当与外国企业接轨，外国企业没有党组织也能搞好，企业不设党组织，可以降低管理成本。这是脱离实际的思维方式，是离开中国国情，照搬照抄西方企业的做法。

为什么加强党的领导与反腐败居于这么突出的位置？怎样加强党的领导和反腐败？理解系列文件，有助于消除误解、统一观念、深化认识，自觉推动向制度反腐新阶段迈进。

国企腐败形势严峻

一直以来，国企反腐备受关注。2015年中央第一轮巡视截至目前，已将全部反馈情况向社会公示。能源、建设投资、机械与制造、电信等权力集中、资金密集、资源丰富领域的国企成为腐败高发区。据调查，自2014年至2015年6月初，中央纪委监察部网站纪律审查栏目至少公布了115名国企高管涉嫌违纪违法接受组织调查的信息。十八大以来，仅“老虎”级国企高管便有7人“落马”，国企腐败的严重性可见一斑。

在上一轮巡视中就凸显的“利益输送”问题，在本轮巡视反馈中仍然是高频词，且此次被巡视的17家央企均被点名。在国资委监管的112家央企中，由中组部负责人事任命的53家中管企业将纳入此番“巡视全覆盖”。下一步巡视重点转向金融国企，因为金融行业国有资产流失速度更快、数目更大，对实体经济影响也更大。

从巡视、审计、信访反映的问题以及审查案例引出的问题线索看，国有企业在管党治党、党风廉政建设上存在一些普遍性问题，有的问题相当突出。有的企业党委负责人不履行党要管党、从严治党职责，党组织没能发挥战斗堡垒作用。利用手中权力在资产资源交易中贵买贱卖，采购招投标违规谋利，家属子女靠山吃山、谋取私利。有的国企负责人对中央八项规定精神置若罔闻，“四风”问题禁而不绝。种种情况表明，党的观念淡漠，主体责任不落实，是产生问题的总病根。

国有企业在我国的特殊地位决定了国企廉洁性的至关重要性。国有企业是我国国民经济的重要支柱，是中国共产党执政的重要经济基础。加强国有企业反腐倡廉工作，不仅有助于国有企业的廉洁健康发展，还能增强国有企业的核心竞争力，实现国有资产保值增值。

国企改革系列文件制定是与纪检巡视同时进行的，对于制度反腐予以高度重视。本轮国企改革的鲜明特色是一抓活力，二抓监管。在五项原则中，有一条是增强活力与加强监管的关系。《指导意见》中专门设一章，强化监督防止国有资产流失，就是针对产权流动过程中的腐败现象。产权流动机制不健全、不透明和监管存在漏洞等问题，对于正在进行的国有企业改革进程而言，已经成为隐藏其中的一个毒瘤，如果缺乏有效的监管，完全可能会造成本轮改革的倒退。《指导意见》对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，建立常态化监督制度，都作出规定。在《指导意见》24、25、26节里集中讲了加强和改进党对国有企业的领导问题，突出严管党治党、反腐败问题。多个文件在化解国有企业发展弊端和反腐败问题上，出台了若干制度性的举措。

重在“把权力关进笼子里”

不难发现，国企改革系列文件反腐制度制定，基本上是围绕对“权力”遏制进行的。因为中央企业专项巡视一次次证明，央企高管权力过度集中是滋生腐败的弊端，是导致国有资产流失症结所在。

19世纪，英国思想史学家阿克顿勋爵道出了一句具有铁律性质的警世格言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。纵观古今中外，凡是腐化堕落的“公仆”，都是把“公权”变成了“私权”，最后被权力的虎口吞噬。比如，蒋洁敏涉案、中石油高管腐败案、中储粮窝案、中国移动腐败窝案等腐败案，无一不是权力运行失控，导致主要用权者权力寻租、以权谋私造成的。这就提醒我们：国有企业的反腐倡廉，既要治“标”，更要治“本”。这个“治本”就是“治权”，重在分好权、用好权、控好权上制定制度。故而，国有企业反腐倡廉的制度制定要围绕权力制衡展开，真正“把权力关进笼子里”。

对于国企高管权力腐败，从规律上看，是体制造成的。

从外在体制看，由于国有企业从计划经济到市场经济的体制过渡还不成熟，计划经济的权力高度集中与市场经济和商品交换同时存在，把行政权力作为经济交换的条件，这种体制二元结构是造成国企高管权力滥用和腐败的根源所在。

从内在体制看，何者是治理主体，何者是治理客体，并不清楚。官商勾结和腐败行为被发现的大概率说明，出资人代表大权独占或者与职业经理人勾结。过去所说的“政企分开”，主要是解决企业“自主经营、自负盈亏”的问题，现在谈“政企分开”，应该更明确的是“所有权和经营权的分开”。党组织和董事会毫无疑问是治理主体，经理层则是治理客体，二者不能混同。国企改革系列文件对改革的核心问题——经营权与所有权的重视，是抓住关键。

国企改革系列文件在构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系上下功夫，健全惩治和预防腐败体系，而最核心的就是强化权力制衡，对权力进行制约监督。

《指导意见》提出，对于权力集中的领域和岗位，实行分事行权、分岗设权、分级授权，防止权力滥用。将国企推向市场，建立规范完善的现代企业制度，落实法人治理结构，使得股东会、董事会、经理层、监事会、职代会、党组织等机构各司其职，内外部监督互相配合协调。通过科学规范的企业运营制度，让国企高管不能腐；设计完善的薪酬激励和约束体系，让其不愿腐；继续加大反腐查处力度，让其不敢腐。这些制度建设目标，在一定程度上实现了。

可以看出，这些制度设计体现出“奔着问题去”的指导思想，有极强的针对性。

进入制度建设新阶段

反腐不能只靠中纪委巡视，若想根治国企中的腐败问题，需要从根本上改革国有企业的运行机制和外部环境，真正扭转并清除国有企业存在的腐败隐患，这就是制度建设。

国企改革系列文件注重顶层设计，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，其明确的制度反腐思路，一是形成科学有效的权力制约和协调机制；二是加强反腐败体制机制创新和制度保障；三是健全改进作风常态化制度。每个方面都突出了制度对于权力制衡的重要性。

《指导意见》明确划分党委、董事会、执行层、监事会、纪委以及各部门、单位和岗位的权限范围、基本职能，按照职权法定、权责一致的要求，锁定权力运行边界，从而让权力在既定轨道、按既定线路运行，形成不易腐败的保障机制。

《指导意见》规定，董事长、总经理原则上分设，党组织书记、董事长一般由一人担任。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，重点体现在坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制。董事长、总经理分设是政企分开的重要一着。董事长是出资人代表，是所有权的代表，而总经理是职业经理人，是经营权的代表，在他们中间分开，解决了监管的主客体问题。

《指导意见》强调必须筑牢企业内部监督、出资人监督、专项监督、社会舆论监督“四道防线”。高悬决策问责、监督问责“两把利剑”，建立高效顺畅的监督协同机制。同时把社会监管单独一条列出，打造“阳光国企”，有利于进一步完善国有资产和国有企业信息公开制度，建立健全信息公开网络平台，依法依规、及时准确披露国有资本整体运营和监管、国有企业公司治理以及管理架构、经营情况、财务状况等信息，自觉接受社会监督。

针对当前对国有企业领导人员管理失之于宽、失之于软的问题，《若干意见》从教育、管理、监督三个方面明确提出了从严管理企业领导人员的具体内容、措施和要求。教育方面，明确要求要加强党性教育和道德教育、法治教育、警示教育。管理方面，《若干意见》提出要加大企业领导人员交流力度，董事长（未设立董事会企业的总经理）在同一职位任职超过3个任期，同时还能任满1个任期以上的，一般应当进行交流。

构建不能腐的防范机制，不仅有赖于完备的制度体系，更要不断提高制度的执行力，强化制度的权威性与威慑力。国企改革系列文件，尤其强化权力行使的责任追究。《若干意见》提出既追究主体责任、监督责任，又严肃追究领导人员责任，使责任追究到具体人身上。

国企改革系列文件，是加强国企反腐制度建设的重要成果，相关规定和措施一旦实施，国企反腐的方式将发生重要变化，将推动国企反腐从运动反腐阶段转向制度反腐阶段，增强国有经济的活力、控制力、影响力和防风险能力，有利于保障全面深化国有企业改革任务的完成，加快建立中国特色现代国有企业制度进程，从而确保国有资产的保值增值。□

（作者为中国企业改革与发展研究会副会长）