全国土地家底"大体检" 7800亿"卖地款"被违规使用

28日，审计署审计长刘家义受国务院委托，向十二届全国人大常委会第15次会议作了《2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。报告中的全国土地出让收支和耕地保护情况审计结果，因其时间跨度长——2008年至2013年，空间跨度大——涉及29个省份，问题金额和涉及土地面积大——动辄数千亿元、数十万公顷，堪称是对我国土地家底的一次“全面体检”。

好的“体检单”就要发现问题

“2015年的审计报告公告了各界广泛关注的土地审计结果，揭示了土地出让收支管理中存在的一些突出问题，这些问题也印证了之前一些专家的揣测和媒体的报道。”中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇说。

社会十分关注此次土地审计，不仅因为时空跨度空前，而且审计署投入力量也是空前的。全国各级审计机关2.4万多名审计人员，重点对29个省本级、200个市本级和709个县的土地出让收支和耕地保护情况进行了审计，重点抽查了11.81万宗土地、1万多个农村土地整治项目，同时利用有关部门的地理信息数据，分析了耕地管理情况，工作量相当大。同时由于土地领域专业性较强、政策规定变化较多，一些问题涉及利益链条长、利益关系复杂，都增加了审计难度。

社会上揣测，此次“体检单”不会好看，这正是体检的主要目的。单以“千亿元”为单位，体现问题的数据就有一大摞：土地出让收入少征3600多亿元，通过收入空转等方式虚增1400多亿元；支出中违规用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等7800多亿元；一些地方土地出让收支核算不够规范，有8300多亿元滞留在财政专户或直接坐支；有的地方为支持经济发展，减免或返还土地出让收入7200多亿元……

体检就是为发现问题。发现问题是体检的目标。“审计很大程度上已演变成为改革的督导、督察作用。”高培勇说，如果说我们能把这次土地有关审计状况作用尽可能发挥好，把这方面的信息用好用足的话，它所产生的对于改革、对于发展推动作用将是不可估量的。

既要查腐败又要管“乱来”

土地领域腐败严重，这一点大家注意较多；但土地问题管理混乱、浪费严重，管理绩效低下，也非要有效治理不可。此次审计过程中，对于侵害人民群众利益、官商勾结、中饱私囊、倒买倒卖土地获得不正当利益的问题，坚决予以查处，绝不姑息。目前已经移送有关地方以及纪检监察、司法机关等重大违法违纪问题397件，有关地方和部门正在组织查处。而对一些地区自行规划建设城市新区，有的地方违规审批设立开发区；一些地方政府持有的建设用地和用地单位闲置规模较大等，也不放过。

“审计中所揭示的问题大多是多年累积形成的。既有法律法规和政策制度不健全的原因，也有管理不到位、执法不严格、少数领导干部政绩观不科学、法治意识淡薄等原因。需要围绕依法有序有效利用土地，通过深化改革、健全制度、强化监督，逐步加以解决。”中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平说，随着改革全面深化和经济社会不断发展，通过完善监督管理，健全制度机制，加快土地利用方式和经济发展方式转变，土地领域存在的相关问题会得到较好的解决，土地资源管理工作质量和水平会迈上一个新的台阶。

据审计署数据，审计指出问题后，各地盘活闲置土地2.55万公顷、闲置资金2643亿元，纠正违法用地2.4万起，处理2500多人，制定完善制度2800多项。

既要审资金更要审资源

“以前都知道土地出让收支和管理中存在一些问题，但通过审计反映的问题，会对我们下一步的土地制度改革，尤其是农村土地制度的改革，提供一些重要的数据支撑。”中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英说。

审计结果显示，至2013年底，抽查的709个县中有67个县的基本农田面积低于考核目标7.25万公顷(低3%)，划定基本农田中有非耕地141.76万公顷(占4%)。

“土地整治问题主要集中在两个方面，一是资金管理方面的问题，土地整治资金被挤占挪用109.46亿元；二是项目管理方面的问题，1万多个土地整治项目中，虚增耕地、质量不达标的分别占10%和33%。”中国土地勘测规划院耕地保护和用地审批方面的专家唐健说，土地整治项目是中央财政投资的重点公共项目之一，更涉及耕地占补平衡。这一领域项目管理“运动员和裁判员不分”“重申报、轻实施”，检查验收走过场等不规范现象普遍存在。

“从审计情况看，基本农田保护还未落实到位，土地整治项目问题较为严重。”党国英说，应研究在全国建立农业保护区制度。“要有一个明确的土地规划管理体制改革方向，重点抓好农业保护区。”