农村敬老院存管理薄弱难题 多地试点公建民营模式

据中国之声《新闻纵横》报道，这两天，中国之声持续关注农村敬老院的运营现状问题。记者调查发现，农村敬老院空置率高、管理薄弱、保障水平低的现象，在多个省市普遍存在。而2014年前后，一些地方政府针对农村敬老院的现状，开始推出各种试点措施，试图破解敬老院面临的困局。

比如，“公建民营”模式，就在广西、安徽、浙江、山东等多地试点，成为目前最受关注的改革方案。什么是公建民营？这种模式能治得了农村敬老院的“并发症”吗？

公建民营，通俗地讲，就是“公家搞建设，私人来经营”。具体到农村敬老院改革中，就是以五保老人为“纽带”，政府与民间资本的“联姻”。

广西南宁市民政局社会救助科科长甘丹妮：所谓的公建民营实际上就是国家来建设，然后由民办资金注入来代为建设和管理，这个资产是国家的，但是整个后期投入，后期的建设和管理这个资金来源于社会资金。

至于“公家”和“私人”之间的关系如何处理，因各地政策不同，略有差异。安徽合肥的做法是，“设施包出去，服务买进来”。

庐阳区民政局老龄办主任赵飞：由政府购买服务的这种方式，由社会力量承包经营或者我们向它购买服务，由他们进入养老服务进行运营，他们配团队、护理人员，如果床位紧张的情况下，社会老人和五保老人同时要求入住的话，当然是五保户先住。

以五保供养金为主，租金为辅的方式，从租用敬老院的经营者手中，购买五保老人所需的床位和服务。这是试行“公建民营”的地区，为农村敬老院开出的“药方”。

2013年，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，其中明确：政府投资兴办的养老床位应当逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。南宁市民政局社会救助科科长甘丹妮说，这个文件，为农村敬老院的资金来源“松了绑”：

甘丹妮：就把整个的(敬老院)政府资产进行一个租赁，然后把整个的管理权交给他们，他这个企业就要投入一些建设的经费，那他要对社会开放、对一些失能的老人开放，他必须添置一些设备。整个的经营利润都是由这个企业得了，我们政府大概就是收一个租金。

甘丹妮认为，改革之前，敬老院的入住者，必须是孤寡五保老人，这就从源头上制约了入住率。公建民营之后，敬老院可以向社会开放，这在一定程度上避免入住率过低的问题。但同时，政府又必须通过与企业签订协议的方式，保证有集中供养需求的五保老人，能够住得进来：

甘丹妮：企业的目的就是为了要盈利，你不可能不考虑他们。但是在这个公建民营的过程中，我们要说到的一点就是，要保证国家“兜底”对象的权益，公建民营向社会老人开放了，你就不能够丢掉政府“兜底”的这个功能，相当于这些农村五保、“三无”老人入住的话，你一定在同等条件下优先安排他们。

一些政府人士认为，公建民营，也能解决管理服务质量低的问题。

杭州市养老服务指导中心主任张喆：如果说我们老人对医疗要求比较高的话，那么它(民办机构)马上就可以配备一些医疗的服务。像我们原来如果是公办机构的话，你要收到财政局啊、人社局啊、卫生局啊，很多部门的制约。那么它民办机构就比较灵活，只要有需要，它就可以花钱，马上可以改变原有的状况，来适合老人的需求。

听起来，公建民营似乎是一条不错的路子。引入社会资金之后，空置率高、管理薄弱、保障水平低的问题，似乎都能迎刃而解。那么，公建民营，是不是包治百病的“灵丹妙药”？是不是一套放之四海而皆准的方案？除此之外，有没有别的路可走？

由于我国老人，尤其是农村的老年人受传统养老观念的影响，不到万不得已，不会选择去养老机构生活。因此，即便公建民营使得农村敬老院向社会开放，但恐怕也很难彻底解决入住率低的问题。

而养老业特有的工作性质，也使得护理人员很难找。至少在短期内，“公建民营”也无法彻底解决这一问题。

淄博市老龄委王希军：行业护理队伍非常紧缺，虽然建起这个机构，但是护理人员少，专业知识不够，对老人的护理不到位，就产生恶性循环——老人入住率低，经营者产生亏损，亏损之后，水平高的护理员进不来。

对于公建民营，南宁市民政局社会救助科科长甘丹妮认为，目前正在试点，效果还没有完全显现出来。

但有一点可以肯定，目前，南宁的公建民营，并没有解决不能自理的五保老人的问题：

甘丹妮：一般入住敬老院的老人都是生活能自理的这些老人。反而有一些失能的或者半失能的老人没办法照顾了。

甘丹妮说，要完全解决这个问题，还得往“医养结合”方面努力：

甘丹妮：让这些民办的养老机构，有设置一些医疗机构的许可，并且在这个医疗机构里面，我能搞刷医保，能解决她基本的治疗还有后期康复，那我们的养老院能够实现医养结合，这个真的是能够解决医疗，又能解决养老的问题。

至于“公建民营”模式的可复制性，中国社科院世界社会保障研究中心主任郑秉文认为，有现成的敬老院基础设施的地方，可以有条件推广；否则，政府不如把拿来建基础设施的资金，直接购买保障对象的养老服务：

郑秉文：政府对三无老人、经济困难和失能、半失能的、五保户这些老人，它的托底作用是发挥在预算方面。有了这个预算之后，政府未必亲力亲为，去亲自盖大楼，它可以采取公共采购的方式，这样甚至很可能带来更好的服务，因为产生一定竞争了。

从2014年10月至今，南宁市拿出11个地方作为“公建民营”的试点。甘丹妮表示，之所以这么做，就是考虑到，不是所有的地方都适合搞“公建民营”：

甘丹妮：因为这些敬老院的规模啊还有水平啊，不一致，情况都不一定一样。有些规模太小，它不适合搞公建民营，搞公建民营还要看整个规模设置怎么样，企业能不能有深化运营的空间。还要看它的地域性，周围的生活设施配套全不全，企业也还要考衡，整个的区域有养老需求的老人多不多，他们愿不愿意入住。所以说，可以搞公建民营的机构不是所有的，肯定是有针对性的。

改革，很少有现成的经验可循，在一定程度上，它是一个“试错”的过程。农村敬老院的各种改革方案，哪些相对更优，不仅需要等待时间去检验，也需要地方政府因地制宜，寻找符合地方特质的“托底养老”之路。(记者肖源 实习记者邓诗如)