评论：PPP不是地方政府的救命稻草

财政部日前下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，特别提到，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又能减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设。

虽然对PPP模式到底应当如何实施，还没有一个明确的思路，但是，它已经被地方政府当作救命稻草，并试图通过PPP模式来解决债务问题了。

殊不知，从目前地方债务的实际情况来看，可以说没有一种模式、一种手段、一种办法能够在短时间内将地方债风险化解掉的。如果地方政府把PPP模式当作化解地方债务、解决地方债风险的救命稻草，那么，就只可能出现两种结果。一是没有社会资本愿意参与进来，PPP模式成为一种摆设；二是成为政府融资平台的翻版，增加一个“替死鬼”。

事实上，PPP模式更多的是一种管理模式、思维方式、思路渠道，而不是完全用来解决某一具体问题的手段。即便要解决具体问题，也必须是在科学的管理模式建立好、政府的管理思维转变好的基础之上。也就是说，政府对PPP模式的出发点和立足点要不走偏，要不具有太多的私心，要能够将眼前利益与长远利益、自身利益与其他方面利益有机结合起来。退一步讲，就算政府的出发点是好的，立足点是对的，如果没有一个科学合理的盈利计算公式、利益分配方式、责任分解模式，社会资本也是不会一头扎进来的。

必须注意的一个事实是，目前相当一部分地区的公共产品和公共服务，实质早就已经市场化、债务化了，他们或与政府之外的其他资本进行了合作，或注入给了政府融资平台，或被政府当作了融资工具，或为其他企业和融资平台等承担了相当数量的融资担保。也就是说，引入社会资本，所能产生的“新增资本”空间也非常小。如果没有足够的利益回报，社会资本怎么可能随意进入呢？

要确保PPP模式能够在地方得以顺利推广，并不出现新的矛盾和问题。首先，地方政府必须端正推行动机。PPP模式，更多的应当是推动地方政府管理理念的创新，推动市场化进程的加快和政府与市场关系的理顺。因此，地方政府一定要用市场眼光对待PPP，用市场手段推行PPP，从而真正实现政府管理理念的创新、管理思维的创新、管理思路的创新。

其二，要有良好的契约精神。PPP模式能否顺利推广，很大程度上也取决于政府和企业的契约意识，特别是政府，能否把信用放在首位，将直接决定PPP模式推广的效率与效果。PPP需要政府与社会资本的合作时限要求很高，少则十几年，多则数十年。而政府任期一般是五年，相关负责人的更替会不会影响到契约的履行？很难把握。这也可能会成为社会资本进入与否的关键，更可能会成为社会资本提出苛刻条件的基础。

再者，就是双方权利与责任如何设定。财政部长楼继伟曾公开表示：“PPP模式就是微利，但回报稳定，想要暴利的企业别来。”虽然道理十分简单，但是，资本是逐利的。这就要求，推广PPP模式，必须认真界定好双方的权利和责任，努力实现双赢。一方面，要确保社会资本进入以后有合理的回报，使社会资本的权利不被悬空；另一方面，要确保不造成国有资产流失。前面已经分析到，社会资本是否愿意进入到公共产品生产和公共服务提供领域，很大程度上取决于与政府领导的关系。这样一来，权利和责任的设定就十分关键，国有资产流失问题也就十分重要了。也就是说，在这个问题上，很有可能形成两个极端，一个是设定权利和责任时，对企业十分有利，而一旦政府领导换了，则对企业可能十分不利。这两个方面的问题都必须预防和解决。

总之，作为一种管理思维和模式创新，PPP值得推广。但是，能否推广成功，关键还是要看政府对待PPP的认识和态度，看社会资本对待利益的目标与追求，两者缺一不可。地方政府决不能把PPP当作救命稻草，企业也决不能把PPP当作房地产开发。