党报全方位解析领导小组 详解中央为何对其青睐

2　揭开神秘

2013年10月，美国《华尔街日报》刊长文介绍了一位沉静而神秘的中国官员—刘鹤。刘鹤的神秘来自两方面，一是他的幕僚身份，二是他的头衔—中央财经领导小组办公室主任。对于大多数人来说，领导小组甚至比刘鹤本人更神秘。

领导小组的神秘是与它的运作方式有关的。在周望看来，领导小组的神秘感来自其隐匿化的特征—既不进入党的组织机构名录，也不挂机构牌子。但是，周望指出，经过长时间的运作实践，领导小组的诸多手段沉淀积累了下来，成为完成特定工作的一项制度性安排。领导小组在级别、成员来源、运作形式方面，都是有规律可循的。

陌生往往酝酿出神秘感，领导小组正是如此。其实，领导小组只是一种议事协调机构而已，其构成并不复杂，一般由组长、副组长、组员和办公室组成。组长和副组长由权力层级较高的领导担任，组员是与小组事务相关的下一级领导，办公室一般设在与小组事务关系最密切的机关中，并由该部门的正职或副职兼任办公室主任。办公室通过会议、文件的形式，对小组所管辖的工作进行协调。

领导小组有长期和短期之分。对于全局性、战略性的事务，一般设置长期领导小组。例如至今存在的中央财经领导小组，成立于1980年，已历时34年；国务院扶贫开发领导小组，成立于1986年，已历时28年。

对于突发性的、临时性的事件，一般设置短期领导小组。例如2008年5月13日，即汶川地震发生后的第2天，中央军委成立了全军抗震救灾领导小组。

领导小组一般是有层级的，上级成立领导小组后，下级成立对应的领导小组。如中央成立全面深化改革领导小组后，省、市、县甚至有的镇，也成立了全面深化改革领导小组。目前，31省(区、市)已全部成立全面深化改革领导小组，且规格配置与中央相对应，均由党委“一把手”出任组长。近日，中石油、中铝、中航科工等央企也纷纷成立全面深化改革领导小组。当然，对于一些只需要上级部门协调的事务，下级就不再成立对应的领导小组。

领导小组是高密度集合型的政治权力结构，充分借用高层领导的原有权力，因而具有高于常设机构的权威性。这种权威对于解决复杂问题是很管用的。

对于领导小组功用，官方鲜有正式说法，目前唯一可见的公开定论，是1999年7月时任中央政治局常委的胡锦涛指出，领导小组是“谋划决策、指导工作的参谋助手，是各方面情况上传下达的中心枢纽”。

有英国媒体评论说，设立领导小组是强化人治的表现。其实并非如此。“从领导小组的运行思路来看，它在某种程度上契合了西方国家对未来政府的期望。”赖静萍说，许多西方政府主张在政府内部尽可能减少常设机构的数量，通过设置临时性机构、配备临时雇员来实现政府职能目标，这有助于组织机构的创新，避免常设机构的行为僵化问题。

中国行政管理学会执行副会长兼秘书长高小平在接受本报记者采访时说，世界上很多国家会设立临时性小组，其负责人由总统或总理担任，主要是在全局性的大政方针基本确定后，在一定时间和空间领域中，抓某些具体的实施性、协调性工作。也有专家指出，领导小组类似于国外政府中的“专门委员会”、“特别委员会”、“特别小组”等。

美国著名学者李侃如说：“中国的政治体制中充满了尚未成为制度的组织。”领导小组显然就是其中之一。赖静萍认为，当下中国一方面应正视领导小组的优势，发挥其有效性；另一方面也应加强法律对领导小组立撤、组织结构、运行程序等的规制，达成制度化与有效性的动态平衡，并通过两者的双轮驱动使国家治理更加良性而有序。