党报全方位解析领导小组 详解中央为何对其青睐
2014-03-28 07:04 潘旭涛 来源:人民日报海外版 责任编辑:刘玮 黄晓夏 |
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1 前世今生 1935年3月,长征途中的红军二渡赤水后,就下一步作战计划产生了分歧。中央经开会表决,决定进攻打鼓新场,毛泽东反对无果,愤然离会。深夜,毛泽东提一盏马灯,前去一一说服周恩来、朱德,直至取消攻打计划,这才使中央红军幸免于覆灭。之后,为了保证对红军的正确指挥,毛泽东提议成立了“三人军事小组”。这是中共历史上一个广为人知的小组。该小组虽与日后的领导小组在运行方式上不同,但奠定了遇大事、用小组的思路。 “小组思路”得以充分运用的是1941年开始的延安整风运动。其间中共成立了不少临时机构,例如存在仅一年半的中共中央调查研究局。这些临时机构可视为领导小组的前身。 新中国成立后,中共对领导小组的运用可谓是驾轻就熟。1954年7月成立了中央对台工作领导小组,1956年1月成立了中央政法小组,1958年3月成立了中央外事小组等。 但名不正则言不顺,领导小组亟需一个明文规定。1958年6月10日,中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》(简称《通知》)。《通知》指出,“这些小组是党中央的,直属中央政治局和书记处,向它们直接做报告。大政方针在政治局,具体部署在书记处”。 在南开大学周恩来政府管理学院学者周望看来,《通知》正式而全面地提出在中央层面设立“小组”,并明确了“小组”的大致定位,因此应该作为领导小组进入中国政治过程的标志。 “文革”期间,领导小组的运作基本中断,唯一活跃的是中央文革领导小组。 1978年改革开放之后,中央各领导小组相继恢复,如1979年12月恢复中央对台工作领导小组。同时还建立了新的小组,如1988年1月成立了中央宣传思想工作领导小组。 上世纪90年代后,中央对领导小组的认识已经比较成熟,领导小组也得到了进一步的规范与发展。1993年和2008年,国务院两次统一“领导小组”等特殊机构的名称,从2008年开始固定使用“议事协调机构”(“议事协调机构”除了领导小组之外,还包括委员会、指挥部、联席会议等)这一称谓,并对这些机构进一步规范。 在中央层面,经过几十年的完善,领导小组的合法性逐步增强。从之前仅依靠机关内部“通知”,到依据规范性文件(如“三定”规定),再到以行政法规和国家法律为据。但在地方层面,领导小组的设立还较随意。 国务院原副总理曾培炎这样评价领导小组:“通过成立跨部门领导小组来组织实施重大战略任务,是我们党和政府在长期实践中形成的一种有效的工作方法。” 小组治大国,大事建小组。领导小组能够与中国政治相携而行,默契配合,是由中国的政治模式决定的。中国的政治结构是部门分割管理的,部门间分工较细,每个部门的权力和资源有限,如遇涉及面广的事务,必须多部门统筹协调,而此时就需要领导小组出面了。 南京大学政府管理学院副教授赖静萍向本报记者分析说,领导小组具有独特的组织和权力结构,有力地增强了政治决策的执行力度和效果。由此产生的路径依赖效应,使领导小组的生命力得到延续,并逐渐固化为一种模式。 当然,对领导小组的依赖,也催生了滥设领导小组的现象。此外,由于领导小组一般有一定的存续期,过期的领导小组若不及时裁撤,也会导致繁冗,影响行政效率。改革开放以来,中国分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年进行了7次规模较大的政府机构改革。每次改革,国务院都会对领导小组的数量进行调整。 领导小组的臃肿现象更多地是存在于地方层面。本报记者对北京、山西、广东等省市的党政机关采访发现,党政“一把手”兼职各类领导小组的数量从几个到十几个不等。有领导干部表示,“基本上有稍微重要的事情,我们就会成立领导小组。领导小组的确提高了效率,但是随着小组而来的是过多的会议,占用了领导干部大量时间。什么样的事情可以成立领导小组,还是应该规范一下的。” |
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