超大城市基层治理体制如何构建

——关于“接诉即办”“每月一题”的“北京经验”调查

本报记者 韩秉志 杨学聪

满足百姓诉求，关乎民生福祉。超大城市治理怎样做到精细化、智慧化？如何使巧劲儿啃下遗留多年的“硬骨头”？从2018年起，北京启动“街乡吹哨、部门报到”改革，增强街乡“吹哨”能力，此后又启动“接诉即办”改革，将“哨子”交给市民群众……这些改革措施成效如何？经济日报记者近日走访北京多个辖区，看看北京交出了一份怎样的答卷。

5个多月时间，解决5.2万余套住房的房产证办证难问题，299个小区纳入老旧小区改造，为8539名劳动者追发工资总额1.04亿元，新备案社区养老服务驿站84个……这是北京市今年“接诉即办”“每月一题”的工作答卷。

这些看似不起眼的小事，关乎民生福祉，办起来却并不简单。从2018年启动“街乡吹哨、部门报到”改革，增强街乡“吹哨”能力，到此后“接诉即办”将“哨子”交给市民群众，政府部门“首接负责”……经过几年实践探索，北京逐步构建起一套有特色的简约高效的基层治理体制。

怎样使巧劲儿啃下这些“硬骨头”？一条12345热线，缘何能撬动北京这样一个超大城市的基层治理？当群众点出民生问题，政府部门又如何应答？经济日报记者近日走访北京多个辖区一探究竟。

“小诉求”促进“大民生”

6月9日中午11点，位于西城区白纸坊街道建功南里社区养老服务驿站的老年餐桌准时开餐，门口排起长队。这一天的午餐是红烧鸡腿、海米冬瓜、清炒快菜，主食有米饭和发面饼，副食有南瓜和粥。

“一顿25元餐标的老年餐，刷老年卡只要18元钱，荤素搭配，每天不重样。”65岁的刘瑞谦就住在建功南里社区，步行到养老服务驿站不过两分钟。老人说，开业不到两年，这家养老驿站已经成了周边社区老人的“老年食堂”。

社区老年人的“吃饭问题”，关系到居家养老的幸福指数。自从居家养老保障被列入“接诉即办”“每月一题”以来，北京市从困扰社区老年人的“吃饭难”破题，不断探索完善养老助餐服务体系，加快养老助餐点全覆盖。

“我们把12345反映比较集中的涉老诉求做了一个归纳，大约有5000例。”北京市委社会工委委员、市民政局副局长李红兵告诉记者，在精准分析涉老诉求后，他们将养老助餐服务作为突破口，提出年内发展1000家养老助餐点的计划。依托养老服务驿站，助餐点位新增“加速度”，目前开展助餐服务的养老驿站已达684个。同时，北京市对接社会化平台，开展“数字助餐”尝试，线上线下为老年人提供团餐、到店点餐和送餐上门等服务。

从老年人吃饭难、垃圾清运不及时，到共享单车乱停乱放、社区医院资源不足……一件件看似琐碎的小诉求，却是市民生活中的大难题。2019年以来，北京市推行以12345市民服务热线为主渠道的“接诉即办”改革，真正做到民有所呼，我有所应。

何为“接诉即办”？简言之，就是“一条热线、一张派单、一份卷子、一套机制”，即建立全市统一的12345市民服务热线受理平台，一条热线听诉求；实施“首接负责”，建立群众诉求办理的闭环运行机制，一张派单管到底；建立“三率”考评机制，一份卷子压实各级责任；建立完善接诉即办10个工作机制，形成一套完备机制，推动超大城市治理精细化、智慧化。

“接诉即办”改革推进以来，每年有上千万条群众诉求。为进一步补齐民生短板，“每月一题”在今年又应运而生：通过对群众诉求的大数据分析，深挖热点、难点、疑点，“算”出百姓反映最集中的房产证难办、预付式消费退费难等12类主题27个民生“痛点”、治理堵点，为基层治理精准画像。“‘每月一题’是‘接诉即办’改革持续深化的产物，通过分类施策、标本兼治、滚动推进、全程督办，各部门合力解决问题。”北京市政务服务局副局长孙舫告诉记者。

医院医疗服务是“每月一题”督办的27个具体问题之一。在北京市东城区普仁医院入口处，记者看到，借助健康宝测温核验一体机，老年人使用医保卡或身份证即可进行体温监测和健康宝查询。门诊大厅还增设了专人，协助老年患者预检筛查、预约挂号、打印化验单。“针对老年人反映比较集中的问题，我们有针对性地改善医疗服务，如设立无码绿色通道等，将尊老、助老理念融入就诊全流程。”北京市卫生健康委医政处副处长陆珊告诉记者。

“‘每月一题’并不是一个月解决一个问题，而是27个问题年初全面启动，同步推进，市委、市政府相关领导每月在‘接诉即办’专题会上重点听取情况汇报，调度推动问题加快解决。”北京市委组织部副部长徐颖说，“‘每月一题’工作机制，有效形成了全市上下联动、部门协同、合力攻坚治理难题的工作氛围。”

“一打就通，一通就办，一办就好”，北京市为保证“每月一题”推进有力，每个具体问题都有“一方案三清单”，即一个问题解决措施方案，细分到每个月的任务清单、厘清职责的责任清单、拟出台的政策清单；16区和经开区也制定了各自的“每月一题”计划，形成市、区、街乡镇三级联动工作格局。据统计，今年5月份，北京市“每月一题”27个问题中，15个问题的市民诉求派单量环比下降，预付式消费退费难等问题诉求派单量降幅超10%。

从“接诉即办”到“未诉先办”

采访中，记者注意到，“每月一题”源于“已诉”，但各部门在采取具体举措中却更关注“未诉”，力求做到“未病先治”“未诉先办”。为何要多走一步？

“坦白说，27个问题都是难啃的硬骨头，各有各的难。”北京市委深改委接诉即办改革专项小组办公室相关负责人说，“接诉即办”推进以来，12345服务热线日均接收诉求3万余件，积累了基层治理的数据“富矿”。通过大数据分析研判，北京认识到，如果将一些苗头性的、可预见的问题提前办理，就能把风险和矛盾化解在前端，“每月一题”正是主动治理、未诉先办的重要抓手。

“今天的北京，正处于城市更新关键阶段。随着精细化治理走向纵深，剩下的多是历史遗留下来的痼疾顽症。这些问题积累时间长，解决难度大，群众诉求多，涉及多个问题主体，存在各种职责交叉，区级和街乡层面难以协调解决，需要全市一盘棋统筹推进。”孙舫告诉记者。

以房产证难办问题为例，北京市规划自然资源委去年摸清全市存在住宅类历史遗留不动产登记问题项目900余个，涉及房屋50余万套，有的问题项目甚至已存在近30年。

“不动产登记的历史遗留问题，多是在城市快速发展建设过程中产生的。”北京市规划自然资源委确权登记处副处长潘家文列举了以下几种情况：有的项目存在立项、规划、工程开工建设手续不齐全等问题；有的没有按照规划许可要求完成公共配套设施建设，无法满足规划验收；还有的开发企业挪用代收购房人缴纳的契税款和专项维修资金，资金链断裂后，相关款项无法按要求缴纳……

在海淀区，2003年竣工的双榆树东里甲20号楼，因开发商履职不力，相应营业执照被吊销，无法办理竣工备案、确立大产权、分户登记等手续。加之开发企业还存在“一房两卖”，套取银行贷款致部分房屋被查封，导致购买房屋入住多年的居民拿不到产权证书，落户、子女入学、就医等均无法办理。

要彻底解决问题，就要针对办证过程中遇到的层层障碍补上政策支撑。有一户诉求，就要推动解决一类问题。北京市主动向前一步，按照“尊重历史”“无错优先”“违法必究”的基本原则研究制定解决方案。潘家文表示，目前《关于印发切实解决历史遗留房地产开发项目不动产登记有关问题意见的通知》等5个政策文件已出台实施，确保解决不动产登记历史遗留问题有法可依、有规可循。

针对开发商跑路营业执照吊销，新政规定业主委员会可以作为申请主体；无法正常办理竣工备案手续，可委托具备资质的检测鉴定机构对房屋进行避雷安全鉴定；针对“一房两卖”问题，一揽子与法院联动，通过法律途径维护合法购房人权益……目前，双榆树东里甲20号楼已顺利办理145户产权证，剩余15户也在通过法律途径明晰产权办理中。拿到“大红本”，居民马玉玲坦言：“心中一颗石头终于落地了，全家人特别开心。”

不仅是“办证难”，更多困扰群众的问题也纳入改革计划：针对老旧小区改造推进难，创新构建“居民出一点、企业投一点、产权单位筹一点、补建设施收益一点、政府支持一点”等“多个一点”资金分担机制，积极鼓励社会资本参与；通过新建、改建、扩建、以租代建或鼓励社会力量办园等方式，新增普惠学位4950个；出台促进分级诊疗建设意见，要求三级医院为基层预留号源比例提高至30%以上……

从“制度力量”到“实践力量”

“接诉即办”推进以来，北京市上下各级对群众身边的操心事、烦心事、揪心事“闻风而动”、快速响应，仅2020年，就办理304万余件民生诉求。然而，要想让社会治理达到超越群众诉求的理想状态，使治理资源与群众诉求充分匹配，还需要社会各界的广泛参与。

塑胶跑道贯穿楼间，秋千滑梯、环形跑道、生态廊架应有尽有，主食厨房、果蔬店、文具书吧一应俱全；老人们在树下打牌聊天，孩子们快乐地在广场上翻跟斗……这是年近“30岁”的大兴区清源街道枣园小区当下的面貌。

0.2平方公里占地面积，51栋居民楼3380户居民，枣园小区是一个典型的超大社区。在小区住了20多年的居民史国英回忆：“过去，我到最近的菜市场买菜需要步行20分钟；小区内没有健身设施，聊天连个坐的地儿都没有。”

翻天覆地的变化，源于老旧小区有机更新试点工作的启动。经过反复调研后，大兴区职能部门、清源街道、居委会、居民和社会力量“五方联动”，让枣园小区活力再现。难得的是，枣园小区在有机更新过程中，召开了数十次“拉家常”议事会，组建“居民智囊团”，动员居民参与社区治理。改不改？怎么改？全由居民说了算。“小区建慢跑道时，是跑道绕着树走，还是树为跑道让路，最终的设计方案由民意决定。每一项改造工程方案都要征得半数以上居民同意，才能实施。”枣园社区党委书记、居委会主任李茂会告诉记者。

老旧小区改造后，后续运营、维护、保养需要社区、居民和社会资本紧密联系，形成可持续发展的健康闭环。“政府给不了钱，但可以给政策、给资源。”作为枣园小区改造引入的社会力量，愿景集团北京大兴区域负责人贾凡给记者算了一笔账：3380户居民每天产生约1吨厨余垃圾，通过设置垃圾处理器，把厨余垃圾变成复合肥料用来种菜，既避免了垃圾腐烂等环境问题，还调动了居民能动性，让厨余垃圾不出社区即变废为宝。

从推进“街乡吹哨、部门报到”改革到完善“接诉即办”机制，再到抓“每月一题”推进“主动治理、未诉先办”，北京市坚持党建引领，压实各级党组织共抓基层治理的责任，构建具有首都特点的超大城市基层治理新格局。“每月一题”解决民生难题，高兴的不仅是老百姓，还有基层干部。

“之前，有的职权和资源基层并不掌握，有的难题也不是一个部门负责解决。但只要问题不解决，诉求来电就居高不下。”有基层干部坦言，以往他们心有余而力不足，有了“每月一题”的高位推动，相关委办局加入了，有些还从政策层面给予支持，基层负担减轻了，破解难题的底气也足了。

城市治理是一个不断变化、永无止境的命题。可以说，完善城市治理只有“进行时”，没有“完成时”。对于北京这样的超大城市来说，探索永远在路上。

明确“首接负责制”，杜绝以“这事不归我们单位管”为理由推诿的可能；要求“限时办理”，规避石沉大海、干等没信的顽疾……眼下，《北京市接诉即办条例(草案)》正公开向社会征求意见，这意味着，未来种种机制创新亮点将以立法形式固化下来，让群众“说话有人听、困难有人帮、事情办得快”成为常态。