养犬地方规定难落实执法部门不统一 需全国性立法

养犬地方规定无法真正落实，源于两个绕不过去的门槛，即执法部门不统一和执法人员不作为。一方面，责任划分不明导致执法部门积极性不高，执法水平受限；另一方面，强制执法容易引发极端事件，执法人员在执法时存在顾忌，导致执法力度偏弱。

“我在北京的老师接诊了一只食物中毒的狗，查不出有毒物质是什么，但根据中毒后的表现来推断，很可能是误食了异烟肼。”河北省石家庄市安诺动物医院的医生白昊突然意识到，用异烟肼毒狗的做法离自己这么近。

近日，微信朋友圈被一篇名为《遛狗要拴绳，异烟肼倒逼中国养狗文明进步》的文章刷屏。文中提到，异烟肼是一种用来治疗结核病的常见药品，对人体无害，却会对犬只造成致命伤害，药物会损害犬只的神经系统功能从而造成呼吸衰竭。此前，俄罗斯曾大规模使用异烟肼毒杀流浪狗。

文中提出的方法，很快就被人应用到了现实中。有媒体报道，8月初，北京世纪坛附近有宠物狗误食被恶意投掷的毒香肠，仅15分钟便毒发死亡。

中国社会科学院法学研究所研究员支振锋认为，异烟肼毒狗事件成为舆论热点并非偶然，是社会对不文明养狗行为不满情绪的一次大爆发，“不束犬链、不打疫苗、不登记注册等不文明养狗行为，一直在激化着矛盾，发生这样的冲突在所难免”。

华南理工大学法学院副教授董文蕙近日在接受《法制日报》记者采访时指出，推进文明养狗不能以暴制暴，必须通过法律途径解决问题，建议立法规范养犬人的行为，明确养犬人的看管义务，细化养犬人的法律责任。否则的话，人狗冲突会上升到人身攻击，甚至引发更严重的治安犯罪事件。

养犬人应履行看护责任

在北京市朝阳区某小区对面的花园，到了傍晚，经常有附近的居民在这里散步，其中有不少遛狗的人。记者注意到，很多居民为了方便，往往不对犬束犬链，而是任由自家犬只随处乱跑，很多路人见状只能远远地绕道走开。

“我们家狗胆子小，见人都躲在我身后。”

“我们家狗特别乖，从来不咬人。”

“出来遛狗还不让它撒欢跑，拴狗绳多憋屈啊。”

记者在小区花园内随机采访了几位狗主人，他们讲出了各自不束犬链的理由。

几乎在每个养狗的地方，都有这样的情形发生。

家住河北省邯郸市的薛文倩，前不久被邻居家的泰迪犬咬伤，打了五针狂犬疫苗，花了将近四百元钱。在此之前，薛文倩曾经被流浪狗咬伤过一次，痛苦的经历给她留下了不小的心理阴影，从那以后见了狗都躲得远远的，但她怎么都没想到，会在自己住的小区被狗咬伤。

对于死亡率几乎是100%的狂犬病，薛文倩的恐惧并不难理解。根据中国疾病预防控制中心最新的统计，2017年全国狂犬病发病数为516人，死亡502人。

董文蕙指出，因为不束犬链而导致犬只咬伤他人的现象很常见，但不少狗主人却不认为这是一个违法事件，不愿赔偿或者仅仅赔偿狂犬病疫苗的费用，即便通过法院诉讼获得赔偿医疗费，数额也不高，更没有一起因狗咬死他人而引发刑事诉讼的案件。

“当事人只有因被咬伤产生大量医疗费用且宠物主人拒绝赔偿的时候，才会选择走诉讼程序。一般情况下，由宠物引发的矛盾不会和法律产生交集，这与当事人的法律意识淡薄有关。”董文蕙解释道。

对此，董文蕙指出，养犬人有看管犬类的法律义务，应当严格履行看护责任，一旦失责而导致狗伤害他人就应负法律责任。

正如董文蕙所说，我国的相关法律中也有相应规定，例如，侵权责任法专门设立了“饲养动物损害责任”章节，其中规定，违反管理规定，未对动物采取安全措施造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任。

投放异烟肼或担刑责

董文蕙直言，异烟肼事件能够掀起如此大的波澜，究其根本还是不文明养狗现象太多。部分民众深受其扰却求助无门，在法律缺位的情况下，异烟肼的出现，犹如一粒火星一样，引爆了这些人早已积蓄多时的不满情绪。

支振峰同样认为，大部分养犬户做不到给狗拴绳、打疫苗、登记注册，不文明养犬得不到规范与惩处。长此以往，矛盾不断累积，任何一个冲突点都可能引起大家的焦虑、不安和愤怒，异烟肼事件就像是压倒骆驼的最后一根稻草。

“此外，部分爱狗人士非法聚集并以极端手段进行社会活动，甚至对他人的生命、财产造成威胁，也是造成社会大众反感养狗的重要原因。”支振峰补充说。

在董文蕙看来，异烟肼并不能从根本上解决恶犬伤人的现实困境。而且，投放异烟肼毒杀犬类是私力报复，需承担法律责任。

董文蕙说，尽管不束犬链的狗在公共场所逗留、奔跑具有伤人的危险，但饲养犬只的主人对狗具有所有权，亦即狗具有财产属性，毒杀狗的行为侵犯了狗主人的财产权。

“在狗购买价格不高的情况下，毒杀狗的行为构成民事侵权，需要承担损害赔偿责任；如果狗的价格昂贵，故意投放异烟肼毒杀狗的行为，则可能构成刑法上的故意毁坏财物罪，需要承担相应的刑事责任。”董文蕙说。

董文蕙同时强调，在失去控制的恶犬围扑、撕咬人类等危险的情形下，将狗现场打死或者投放诱饵将其毒死，属于实行正当合法的“紧急权”，无需为此承担任何责任。

事实上，我国并非没有养犬规范，北京、上海、广州等城市都出台过养犬管理规定，济南创造性地提出“养犬积分制”、西安规定3次遛狗不拴绳就会被列入“黑名单”……然而这些规定往往成为一纸空文。狗主人养狗对管理规定常常无视，甚至怀有抵触情绪。

河南省平顶山市的张星雨，有一只养了12年的博美犬，她和家人每次出门遛狗前都会仔细检查束犬链是否牢固，这不仅是为了照顾其他人的感受，也是为了狗的安全着想。在她看来，养狗的问题没必要上升到法律层面，也不好操作，“有人来查的话，就把狗藏在家里，等风头过了，再出来遛”。

对于这一观点，董文蕙并不认可。董文蕙指出，不文明养狗行为、其他群体与养狗者之间冲突等现象之所以屡禁不止，根本原因正是由于缺乏明确的法律规定，虽然不少地方出台了相关规定，但基本上都只是设立义务却不涉及惩罚或惩罚力度不足。

建议进行统一立法

在董文蕙看来，投放异烟肼毒狗的方法并不可取，但仍然在社会上引起了众多人的共鸣，这足以凸显出双方矛盾的尖锐程度。因此，为了彻底解决这种问题，相关立法工作必须抓紧进行。

“狗咬人的问题如果处理不好，很容易就会上升到养犬人与反对者之间的人身攻击，更有甚者还会引发暴力冲突，进而造成严重的治安犯罪事件。所以说，这不是一件小事，不能被忽视，必须在法律范围内解决。”董文蕙说。

董文蕙认为，狗的问题其实是人的问题，解决养狗问题的关键还在于规范养犬人的行为。

“目前，相关法律法规对养犬人的处罚力度过轻，几十元甚至上百元的罚款显然不会对养犬人造成实质性的打击，因此必须加大对养犬人的处罚力度，提高法律的威慑力。”董文蕙说。

支振峰认为，养犬地方规定无法真正落实，源于两个绕不过去的门槛，即执法部门不统一和执法人员不作为。一方面，责任划分不明导致执法部门积极性不高，执法水平受限；另一方面，强制执法容易引发极端事件，执法人员在执法时存在顾忌，导致执法力度偏弱。

“养狗问题到底归谁管？是公安部门还是城市管理部门？这个问题一直没有明确的说法，而养狗问题涉及千家万户，治理需要配备很强的执法力量，但就目前来说无论是从经费、装备还是人员都做不到。而且执法容易引起执法人员和养狗户之间的冲突，因此很多执法者不敢强制执法，索性放任自流。”支振峰说。

对此，支振锋建议进行统一立法，解决上述问题。

“养犬问题属于地方事务，由地方进行立法，但在各地进行地方立法的基础上，可以考虑由国务院出台行政法规，明确统一的管理部门、增加人员和经费、虐待犬只行为的处罚细则等内容，从而对养犬涉及的共性问题、原则问题进行规范，有利于各地遵照统一执行。”支振峰说。

董文蕙则建议，我国可以借鉴英美国家制定恶犬法案的成功经验，针对养狗问题出台全国性统一管理规定，同时颁布实施细则。

英国于1991年颁布施行《危险犬类法案》并于2014年修订，严惩未履行看护责任的狗主人。在美国《饲养动物管理法》的体制下，狗作为一种特殊的财产，狗主人在饲养狗的过程中被强制设定了系列义务，比如办理狗执照、注射狂犬病疫苗、外出时必须佩戴狗链和口罩等。

“因此，应当在法律中作出规定，将束犬链、打疫苗、办理养犬证等作为养犬人的基础义务，强制执行。对于不文明养犬造成的事故，不仅要求养犬人承担民事责任，对造成严重后果者还要追求其刑事责任，以保障民众的生命健康安全，震慑漠视他人安全、不负责任的养犬人。”董文蕙说。

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英国在1991年颁布施行《危险犬类法案》，并于2014年重新修订。法案强调狗主人对狗的看护责任。恶犬伤人，狗主人将面临最高刑罚5年的有期徒刑；恶犬伤人致死，狗主人可能面临最高14年的牢狱之灾。

在美国，基本上所有的州都通过了各自的《恶犬法案》，明确提出对伤人的恶犬及其主人要严厉处罚，狗主人不仅要承担罚金，甚至可入狱。

俄罗斯出台规定禁止犬类出入幼儿园和医院等特殊场所。此外，将狗的危险程度分为红、黄、绿三个等级，红色表示具有攻击性，陌生人请勿接近；黄色表示较为温和，需要保持距离；绿色表示危险性小，可以接近。为方便路人辨识，狗外出时必须佩带相应颜色的挂牌。