私搭乱建成城市治理“老大难”问题 该如何治理？

随意侵占公共空间、私搭乱建的现象屡见不鲜，已经成为城市治理的“老大难”问题

私搭乱建为何如此任性(法治头条·聚焦城市精细化管理②)

把公共绿地占为私家菜园，把公共道路占为私家车位，把公共楼顶占为私家阳光房……近年来，在一些小区，业主随意侵占公共空间、私搭乱建的现象屡见不鲜，见怪不怪。违章建筑已经成为城市治理的“老大难”问题。

　“最牛违建小区”栋栋都有违建

“我们小区几乎每栋楼都有违章建筑，不仅影响美观，还留下很多安全隐患，真算得上是‘最牛违建小区’。”不久前，刚入住北方某大城市一小区的王女士打来电话反映情况。

随后，记者来到该小区实地调查，发现小区里几乎每栋楼的底层和顶层都有“扩建”。底层修建并延伸出一个全新的房间，有的新开了门洞，被改装成了小商店；顶层则围绕墙面和屋顶，加盖了钢结构外架或混凝土结构的房间。

如此多的“扩建”是什么时候形成的？这些“扩建”是否属于违章建筑，是否应该予以拆除呢？

社区物业负责人马女士告诉记者，小区始建于1995年，房屋产权结构复杂，有的属于机关单位分的房子，有的属于回迁房。这些房子在建成入住之初，对于顶层和底层的使用权限并没有界定，于是很多顶层和底层的住户就开始自行“扩建”，“居民看见其他住户‘扩建’了，于是纷纷效仿起来，慢慢地，小区就成了现在这副模样。”

不少扩建的房屋被出租、出售出去，成为一笔不小的收益。“虽然房产证上没有体现扩建的房间，但是这不影响出租啊。卖房时，大家都心知肚明，按照房产证上的面积算，但是有扩建的，价格比没有扩建的高出不少。”小区居民告诉记者。

“扩建”容易，但要对其进行定性和拆除，就成了一个难题。

“这些‘扩建’已经是既成事实，大家都这么操作，难免让‘扩建’的人认为这是理所应当的事。”马女士说，从社区和物业的角度看，这种情况让人无可奈何：“社区和物业都不是执法部门，只是提供公共服务的机构，无权进行拆除。”

“社区和物业只有在‘维持现状’的基础上，对新进行的‘扩建’行为，通过沟通和协调的方式予以制止。”马女士说，2016年5月，有居民反映小区4号楼底层某住户“扩建”侵占了公共绿地，社区和物业及时介入，通过沟通才最终制止了“扩建”行为。

“住建部门和城管有权界定和处理‘违建’，但他们也面临很多难题。”马女士说，首先是界定难，小区内“扩建”五花八门，需要具体问题具体分析，而且还要走拍照取证、建档立案等相应程序。

即便是证据充分被依法界定为“违建”，处理起来也要历经告知、听取陈述、申辩、发通知书等一系列流程，很麻烦。“而且如此多的‘扩建’，很可能让人产生‘法不责众’的心理，依法拆违的阻力不小。”马女士说。

违章建筑已经成为城市的“脓疮”

“违章建筑成因复杂，特别是在北上广这些大城市，有的是人均居住面积小，千方百计往外扩以解决居住问题；有的是扩建后出租或出售以获得高额租金、房款；还有的是眼看要拆迁了，加紧扩建，以增加拆迁赔偿的谈判筹码。总之，违章建设成本低、收益高，利益的驱使让不少人知法犯法。” 中国人民大学法学院教授刘俊海说。

执法部门能力不足也是重要原因。一些部门对执法后租住在里面的房客怎么办有所顾忌，违章建设问题就像滚雪球一样越滚越大，最终成为城市的“脓疮”。

清华大学法学院副院长、教授余凌云认为，一些违章建筑的建造年代久远，存在产权不够清晰等历史遗留问题，情况错综复杂。同时，新问题又不断滋生，新老问题交织导致违建问题更加难以处理。

“在依法拆违程序上，一般要经过立案调查取证、送达行政处罚告知书和行政处罚决定书，当事人收到行政处罚决定书后60日内向上级部门申请复议，如当事人拒绝自行改正再启动申请法院强制执行等过程，使得拆除一桩违章建筑旷日持久。”而违章建筑成本低、时间短、利润大，往往陷入“屡拆屡建”的怪圈，甚至出现拆除跟不上建设的情况。

而在有的地方，违章建筑问题突出，与政府部门带头违法有很大关系。2017年，住房和城乡建设部公布了挂牌督办的8起违法建设案件，其中甘肃兰州“港联购物中心”项目侵占防洪河道违法建设案就是典型的政府带头违法案件。住建部通报称，兰州“港联购物中心”侵占泄洪通道长达1.3公里，总建筑面积达17.3万平方米，属无建设用地规划许可、无建设工程规划许可、无建筑工程施工许可的“三无”工程，是典型的政府知法犯法的违法案件，性质恶劣、危害严重，存在重大安全隐患。

“个别政府部门知法犯法的行为，给依法执法带来了不小的负面影响。”余凌云说。

治理需提高社会化、法治化、智能化、专业化水平

“违章建筑虽然违法，但大多涉及群众切身利益，‘拆违’面临强烈的抵触情绪。”余凌云说。近年来，一些地方因拆违往往引发群体性事件，使执法部门陷入进退两难的尴尬境地。

“为了避免发生冲突，对违章建筑睁一只眼闭一只眼，是不作为无担当；执法时粗暴野蛮，不讲法治，不讲方法，是无原则乱作为。”刘俊海说，当前，这两种极端现象都存在，是导致政府部门公信力不高的原因之一。

党的十九大报告提出，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。对此，刘俊海认为，这也是违章建筑治理和整个城市治理的原则。

“对违章建筑，街坊四邻意见最大，执法部门应该发动群众与违法行为作斗争，激发他们的积极性主动性创造性，不能只当看客，更不能在执法时围观起哄。走群众路线，营造良好舆论氛围，把思想工作做到位，全社会协同，可以使依法拆违得到更多理解和支持。”刘俊海说。

其实，对违法建筑造成的损失如何赔偿，法律是有规定的。比如，房东把违章建筑出租给他人，在被拆除时，承租人可以要求房东承担违约或欺诈的民事责任。“把这个道理给老百姓讲清楚，防止把矛头指向执法部门。”余凌云说，同时，拆除违章建筑要法治化、人性化，要给房东和房屋的实际使用人留足合理时间，让他们妥善安排经营、生活，争取自愿拆除，防止因野蛮拆迁造成的矛盾激化。

“在我们小区，不少业主都是机关干部，他们私搭乱建影响很不好，大家看到国家干部都搞违建，对法律法规就更没有敬畏之心了。政府部门应该带头守法，主动拆除违章建筑。”马女士说。

针对违法建设占用公共空间、侵占公共利益等问题，2017年初，住房和城乡建设部启动卫星遥感监测违法建设。“运用卫星遥感、大数据、云计算等智能化手段，紧盯违章建筑，在违章建筑冒头时就及时处置，把问题解决在前端，解决在萌芽，防止矛盾累积和损失扩大。”刘俊海说。

城市的水平不断提高，市民的文明素质也应不断提高。以后，再以后，公共绿地占为私家菜园这样的事不应当再发生了吧？（本报记者 徐 隽 倪弋）