欧盟防务一体化走向“深水区”

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来自欧盟23个成员国的国防部长和外交部长近日在比利时布鲁塞尔签署一项合作文件，旨在建立欧盟防务“永久结构性合作”机制。在欧盟看来，该文件的最终签署是欧盟防务一体化进程中的重大突破。有分析人士认为，鉴于欧盟内部利益冲突以及外部多重压力，该协议要真正落到实处尚需时日。

“永久结构性合作”迈出第一步

根据欧盟理事会的新闻公报，该合作文件的签署是建立“永久结构性合作”机制进程中正式迈出的第一步，文件制定了该合作机制的原则，特别强调“永久结构性合作”是“欧洲一个雄心勃勃的、兼具包容性和约束性的法律框架”，旨在“为欧盟领土防务和欧盟公民安全贡献力量”。该文件还包含一份“承诺清单”，如“定期增加国防预算以实现既定目标”“将20%的国防支出用于采购军备”以及“将2%的国防支出用于科研开发”等。

新闻公报称，2007年欧盟各国首脑签署的《里斯本条约》“很有先见之明”，允许欧盟成员国在安全防务领域不断深化合作，这就为“永久结构性合作”机制的建立提供了可能性。这个欧盟防务合作机制欢迎有意愿也有能力的成员国参与，参与国需要携手发展欧盟共同防务能力，在欧盟共同防务项目上舍得投入，或者在需要的时候能为欧盟防务贡献本国的军事力量。

在欧盟28个成员国当中，只有5个国家没有在这份合作文件上签字，它们分别是丹麦、爱尔兰、葡萄牙、马耳他和决定退出欧盟的英国。根据“永久结构性合作”机制的原则，欧盟成员国可自愿加入，现在未签署合作文件的成员国可以晚些时候加入，不能切实履行所承诺义务的国家将被“踢出”该机制。

由于按计划英国将于2019年完成“脱欧”，因此英国不能作为欧盟成员国加入上述机制，但鉴于其核大国地位，英国即便是在“脱欧”之后也可以参与其中一些合作项目。同时，欧洲非欧盟国家也可自愿参与合作，但这些国家与英国一样不具备决策权。

据悉，这份文件已分别提交欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼和欧盟理事会。目前这份文件还只是一纸政治意向，只有在今年12月举行的欧盟外长理事会和欧盟峰会上都得到批准，“永久结构性合作”机制才能进入具体实施阶段。

有分析认为，这份文件在今年底获得批准的可能性非常大。一是因为已有23个欧盟成员国表达了积极参与的意向，二是因为《里斯本条约》提供了合法性依据，三是因为得到了德国、法国等欧盟主要国家的大力推动，以及欧盟委员会主席容克、莫盖里尼等欧盟主要领导人的大力倡导。

对于这份合作文件签署的历史意义，欧盟委员会首席发言人马格里特·斯基纳斯认为，“对于布鲁塞尔来说，这是一小步；但对于欧洲来说，这是一大步。”容克前不久则形象地称该合作机制是一个“睡美人”，暗喻《里斯本条约》签署10年来泛欧洲防务合作步履维艰，现在这个“睡美人”终于要醒了。无疑，启动“永久结构性合作”机制是几十年来欧洲一体化进程中所取得的重要进展。

欧盟内部在关键问题上意见不一

莫盖里尼指出，这份合作文件的签署是“欧洲共同防务建设的一个历史性时刻”，是欧盟成员国“协同作战的开始”。她期待该文件能在12月举行的欧盟峰会上得到批准，从而可以正式启动“永久结构性合作”机制的首批合作项目。据悉，欧盟成员国已提交了50多个项目。首批项目重点是研发新的军事装备，如坦克和无人机等，旨在协调欧盟各国的武器系统，消除各国军事能力的差距以及防止重复建设。

“欧盟成立以来，一直在推动欧洲一体化进程，在政治、经济和社会整合上都取得了显著成果，唯独在防务力量的整合上进展缓慢，致使共同防卫成为欧盟的一个短板。”欧洲政策研究中心欧盟外交政策研究室主任史蒂文·布拉克曼斯对本报记者说，欧洲日益成为恐怖主义重灾区，难民危机愈演愈烈，同时，欧盟普遍意识到北约为欧洲安全提供的“保护伞”不像原来那么有安全感，只有建立欧洲独立的防卫力量，才能在国际安全和政治领域挺起腰板。

“外在安全环境的恶化迫使欧盟加快建立欧洲防务联盟的步伐，英国‘脱欧’也迫使欧盟重塑自己，通过加强防务合作来打造一个更有凝聚力的命运共同体。”布拉克曼斯分析认为，英国公投“脱欧”给欧盟带来前所未有的冲击，欧盟能否继续存在成了人们思考的一个问题。在内忧外患的夹击中，欧盟必须寻找突围的路径，于是就把建立“永久结构性合作”机制提上了日程。

尽管欧盟很多官员对“永久结构性合作”机制的前景持乐观态度，认为该机制将为建立欧洲防务联盟铺平道路，但也有不少人担心欧盟“壮志难酬”，因为之前诸多雄心勃勃的防务合作计划都因各种障碍而流产，此次恐怕也有可能难逃半途而废的命运。欧洲对外关系委员会欧洲安全与防务政策专家尼克·维特尼日前撰文指出，由于对防务目标依然存在模糊不清的认识，“永久结构性合作”机制恐怕将是一次“雷声大、雨点小”的眼球炒作，欧盟防务一体化前路漫漫。

种种分析指出，共同防务是欧洲一体化进程中的“深水区”，风浪之大可以打翻任何一艘远航的船只。一方面，欧盟内部的分歧难以在短时间内完全弥合，且不说很多成员国对于国家主权和共同安全的权衡都有自己的一杆秤，就是合力推动建立“永久结构性合作”机制的德国和法国也在一些关键问题上意见不一。另一方面，美国和英国长期不鼓励欧盟在防务上的整合，而欧盟防务一体化的目标必然与北约的目标是冲突的，竞争对手的关系终将取代互补合作的关系。尽管此次莫盖里尼重申欧盟深化防务合作并非为了取代北约，北约秘书长斯托尔滕贝格也认为这不仅有利于欧洲防务，也有利于北约，但美国和北约不会坐视欧盟在军事上另起炉灶，与自己分庭抗礼。此外，虽然英国“脱欧”实际上排除了妨碍欧盟防务一体化的主要阻力，但英国智库欧洲改革中心研究员索菲娅·贝施认为，如果没有英国参与，欧洲防务合作将缺乏可信度。（记者任彦）