聚焦中央一号文件 农业供给侧结构性改革怎么看怎么干

(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第6期)

解读人： 中央农办主任 唐仁健

采访人： 《人民日报》记者 赵永平 朱隽

2月5日，中共中央、国务院公开发布《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，这是新世纪以来，党中央连续发出的第十四个指导“三农”工作的一号文件。今年的中央一号文件有何新意，农业农村形势怎么看、今后怎么干？中央农村工作领导小组副组长、中央农办主任、中央财办副主任唐仁健进行了解读。

主题咋定？

发展进入“新的历史阶段”，解决结构性矛盾问题，必须从供给侧入手、在体制机制创新上发力

“经过多年不懈努力，我国农业农村发展不断迈上新台阶，已进入新的历史阶段。”今年的一号文件如是开篇，并提出把深入推进农业供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期农业农村工作的主线。

如何看待“新的历史阶段”？

唐仁健认为：“这是一个具有重要现实意义和深远历史意义的完整判断。”

提出“新的历史阶段”，主要基于三个背景——

首先，基于党中央对农产品供求关系的重大判断。唐仁健说：“回顾改革开放30多年的历程，每当农业发展和农产品供求发生重大变化，中央都会及时对农业农村形势作出科学判断、出台重大举措。”

去年3月，习近平总书记在参加全国人大湖南代表团审议时明确指出，新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。

唐仁健表示：“习近平总书记的重要论述，是对我国农业农村发展形势的科学判断，为我们做好当前和今后一个时期的‘三农’工作指明了方向，定下了基调，提供了重要遵循。”

其次，基于当前农业农村发展面临的新情况新问题。“当前我国经济发展进入新常态，认识、适应、引领新常态，需要我们正确认识农业农村发展所处的内外部环境。”

从外部看，经济增长换挡降速，农民外出务工和工资性收入增长明显受限，财政收入增速放缓导致对农业农村投入的增幅明显回落。

从内部看，农产品需求升级了，有效供给跟不上；资源环境承载能力到极限了，绿色生产跟不上；国外低价农产品进来了，国内竞争力跟不上；农民增收传统动力减弱了，新的动能跟不上。

“这些问题，供给和需求两侧都不同程度存在，但矛盾的主要方面在供给侧，突出的是结构性、体制性矛盾。深入推进农业供给侧结构性改革，就是要从供给侧入手、在体制机制创新上发力，从根本上解决这些结构性矛盾问题。”唐仁健说。

第三，基于近些年“三农”工作的探索和实践。近几年，各地各部门在农业转方式、调结构、促改革等方面进行了很多积极探索。唐仁健表示：“去年农业供给侧结构性改革开了头、有进展，但这项改革不是一年两年能完成的，而是一个长期的历史过程，到底应该怎么认识、怎么理解、怎么把握，需要在发展目标上再聚焦，在工作路数上再理清，在政策举措上再加力。”

新阶段也是一个逆水行舟、爬坡过坎的考验期，一旦松劲，就可能陷入停滞徘徊，甚至滑坡倒退。唐仁健提醒，中央农村工作会议明确要求，深入推进农业供给侧结构性改革，必须坚守三条底线——粮食生产能力不降低，农民增收势头不逆转，农村稳定不出问题。

要义何在？

可理解为“农业供给侧结构调整+改革”，不同于以往的结构调整，是一场全方位的深刻变革

如何全面理解和把握农业供给侧结构性改革的内涵要义？这与以往的农业结构调整有什么不同？

唐仁健表示，深入推进农业供给侧结构性改革，是整个供给侧结构性改革的重要一环，也是我国农业农村自身发展思路的一个重大转变。其内涵要义，可以用“农业供给侧结构调整+改革”这个公式来理解。

“要注意的是，农业供给侧结构性改革不同于以往的结构调整，不是简单的少种点什么、多种点什么，或寻求总量平衡、数量满足，而是涵盖范围广、触及层次深的一场全方位变革。”唐仁健强调，过去农业结构调整，主要是为解决供给不足，现在更注重质量、效益、可持续发展；过去主要着力于生产结构，现在更注重产业结构、技术结构、经营结构，促进农民增收、农业增效、农村增绿；过去主要着眼生产力范畴，现在更注重体制改革机制创新，激活农业农村发展的内生动力。

唐仁健说，推进农业供给侧结构性改革，总体应把握以下三方面：

主要目标是增加农民收入、保障有效供给。他解释，把“农民增收”放在第一位，这意味着，农业供给侧结构性改革成不成功，不仅要看供给体系是否优化、效率是否提高，更要看农民“钱袋子”是否鼓起来。供给体系优化，最终目的也是为了让城市消费者和农民实现双赢。深入推进农业供给侧结构性改革，必须着眼农民、关注农民，让农民有活干、有钱赚。

主攻方向是提高农业供给质量。要以市场为导向，紧跟消费需求变化，不仅要让人们吃饱、吃好，还要吃得健康、吃出个性；不仅满足人们对优质农产品的需求，还要满足对农业观光休闲等体验性服务性需求，满足对绿水青山的生态化绿色化需求，拓展农业多种功能，不断提高农业综合效益和竞争力。

根本途径是体制改革和机制创新。农业供给侧结构性改革，既是一场广泛的生产力调整，也是一次深刻的生产关系变革。要用改革的办法来推动农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变。

唐仁健表示，农业供给侧结构性改革是一个长期过程，不可能一蹴而就，还可能会经历阵痛，甚至付出一些代价，但在方向性问题上不能出大的偏差，不能犯颠覆性错误，改革底线不能失守。

何处发力？

调优结构，调好方式，调顺体系；激活市场，激活要素，激活主体

当前农业农村发展进入结构升级、方式转变、动力转换的平台期，矛盾交织、千头万绪，推进农业供给侧结构性改革从哪儿发力？

唐仁健说，总体上可以分为“农业供给侧结构调整”和“改革”两大板块。第一个板块包括三大调整、两个支撑。

——调优产品结构，突出“优”字。消除无效供给，增加有效供给；减少低端供给，拓展高端供给；大宗农产品要突出“优质专用”，其他农产品要突出“特色优势”。一号文件提出，要统筹粮经饲种植结构，发展规模高效养殖业，做大做强优势特色产业。

——调好生产方式，突出“绿”字。推行绿色生产方式，修复治理生态环境，既还历史旧账，也为子孙后代留生存和发展空间。一号文件提出推进农业清洁生产、大规模实施农业节水工程、集中治理农业环境突出问题等政策措施。

——调顺产业体系，突出“新”字。着力发展农村新产业新业态，促进一产二产三产深度融合，实现农业“全环节升级、全链条升值”。一号文件提出大力发展乡村休闲旅游产业、农村电商、现代食品产业等政策措施。

——强化科技支撑。就是要适应农业由量到质转变的大趋势，创新农业技术体系和技术路线。一号文件提出加强农业科技研发、强化农业科技推广、完善农业科技创新激励机制等方面政策措施。

——强化基础支撑。就是要补齐农业农村基础设施和公共服务短板，增强农业农村发展后劲。为此，一号文件强调加强农田基本建设、改善农村人居环境和扎实推进脱贫攻坚等内容。

“改革板块核心是理顺政府和市场‘两只手’关系，实现三大激活。”唐仁健表示。

激活市场。简言之就是“市场定价、价补分离”，让农产品价格主要由市场决定。去年实施玉米临时收储制度改革效果明显，全国调减玉米3000万亩，国内玉米价格逐步具备国际竞争力。一号文件提出，深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革、完善农业补贴制度等。

激活要素。创新资源要素配置机制，唤醒农村沉睡资源。一号文件提出改革财政支农投入机制、加快农村金融创新、深化集体产权制度改革等重大政策举措。

激活主体。加快推进农业经营体系改革，激活各类人才到农业农村创新创业。我国经营面积50亩以上的经营主体已有350万户，无论是合作社、家庭农场，还是种养大户，都非常有活力。一号文件提出了一系列政策举措，培育发展新型农业经营主体和服务主体。

钱从哪来？

任何时候，重农强农的调子不能变，力度不能减；做好整合和撬动两篇大文章

有人提出，当前经济下行压力大，国家财力紧，还要不要持续加大对“三农”的投入？面对农业农村发展新情况新问题，也有人提出，部分农产品库存这么多，国际低价农产品进口冲击这么大，还要不要进一步加强粮食生产？

对此，唐仁健明确表示：“正因为农业农村大势稳，基本面好，才为应对经济下行压力，做好全局工作，提供了有力支撑。在任何时候，重农强农的调子都不能变，力度都不能减。”

如何进一步加大政策支持力度，促进农业农村持续稳定发展？“首先要堤外损失堤内补，在培育新动能上做文章，在壮大农村新产业新业态上下功夫。”他说。

今年一号文件将壮大新产业新业态作为推进农业供给侧结构性改革的重大举措，在用地、融资、人才、基础设施等方面作出了一系列的政策安排。

唐仁健提出，“要像当年抓乡镇企业一样抓新产业新业态，使之成为农业农村发展新的增长点，成为农民持续较快增收新的动力源，在农村来一次新的‘异军突起’。”

推进农业供给侧结构性改革，离不开投入。“虽然当前财力紧张，但‘三农’支出不能减。”唐仁健说，确保农业农村投入，一方面确保增量，一号文件明确，“坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保农业农村投入适度增加。”另一方面，就是用好用活存量，做好“整合”和“撬动”两篇大文章。

整合，就是通过对存量资金进行统筹整合，集中力量把最该办的事办好。一号文件提出，发挥规划统筹引领作用，多层次多形式推进涉农资金整合；推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革，探索实行“大专项+任务清单”管理方式。“这些举措，就是从源头上、多层次多形式开展整合的有效方法。”

撬动，是将有限的财政资金用作“药引子”，吸引金融和社会资本更多投向农业农村。一号文件提出推广政府和社会资本合作、实行以奖代补和贴息、支持建立担保机制、鼓励地方建立风险补偿基金等多种形式的撬动措施。

唐仁健表示，“撬动的难点是那些社会资本投入积极性不高的中长期、低回报大型基础设施建设，可以借鉴易地扶贫搬迁的经验，千方百计创新融资方式，撬动政策性、开发性金融资金。”

有啥亮点？

建“三区”“三园”加“一体”，大规模实施农业节水，扶持乡村工匠

今年中央一号文件有哪些突出的政策亮点？

唐仁健说，一是在推进农业供给侧结构性改革的抓手、平台、载体方面，提出建设“三区”“三园”加“一体”。

“三区”即粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区。建设粮食生产功能区，是为确保国家粮食安全；建设重要农产品生产保护区，是为确保重要农产品基本供给；建设特色农产品优势区，是为满足市场多样化需求。通过“三区”建设，推动生产要素向优势产区聚集，切实将区域资源优势变成产品优势、产业优势和竞争优势。

“三园”即现代农业产业园、科技园、创业园。建设现代农业产业园，目的是形成现代农业产业集群；建设科技园，目的是打造现代农业创新高地；建设创业园，是为各类人才在农村创新创业提供扶持和服务。

“一体”是指田园综合体。今年中央一号文件提出，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和收益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。

二是在资源配置方面，提出大规模实施节水工程、盘活利用闲置宅基地。

“解决农业缺水问题，最根本、最有效的还是节水。”唐仁健表示，一号文件强调，要把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，提出加快完善支持农业节水政策体系等一系列政策举措。

当前，农村存量集体建设用地利用粗放，盘活潜力巨大。与此同时，休闲农业、乡村旅游、乡村养老等新产业新业态用地需求旺盛。为此，一号文件提出允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。

唐仁健提醒，宅基地等集体建设用地利用中要注意两点：一要严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所；二要注意保护农户和农村集体经济组织的权利，防止集体资产被外来资本控制，影响农村社会稳定。

三是在农业主体和人才保障方面，提出积极发展“三位一体”综合合作，培养乡村专业人才。

唐仁健说，农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制以来，“分”的层面分得彻底、激励充分，但“统”的层面统得不够、明显滞后。因此，一号文件提出，一方面要大力培育新型农业经营主体和服务主体，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式的规模经营，另一方面要积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作。

在美丽乡村建设、乡村旅游发展中，乡村规划、住宅设计缺乏专门人才是瓶颈制约。一号文件提出鼓励高等学校、职业院校开设相关专业和课程，培育一批专业人才，扶持一批乡村工匠。