制度创新：引领型发展的突破口

当前，我国科技创新已从以跟踪模仿为主，转向跟踪、并跑和领跑并存的新阶段。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，“形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展”。为此，要树立全面、开放、学习、服务的制度创新理念，在积极培育创新生态方面找准着力点，力争形成更多具有全局意义的制度创新。

制度供给与需求耦合性不足

当前，部分领域的制度创新顶层配套不足、回应基层不够，不仅面临着推而不进、落而不实等现实困难，也出现了制度供给与需求耦合性较差的问题。这不仅制约了创新驱动发展，也影响了中国经济未来发展的空间和潜能。

一是热点领域仍待破题。以分享经济为代表的新业态在市场准入、市场监管等方面遇到了前所未有的挑战。以P2P、信贷工厂、余额宝等普惠金融及Uber、滴滴打车等专车服务为代表的新业态，立足互联网技术实现了商业模式创新，提高了配置效率，颠覆了旧有规则。但由于监管规则不能及时调整、安全方面还存在漏洞，这些领域一直处在半明半暗、饱受争议之中。加上官方态度不一，甚至形成了支持与反对并存的地域间差异。

二是制度创新落而不实。党的十八大以来，政府管理经济社会方式的创新集中体现在“简政放权、放管结合、优化服务”方面的改革。但由于基层执行力和治理能力有待加强，上述改革曾一度出现落而不实或效果不佳的情况。事实上，落而不实也与制度创新本身缺乏生态根植性有关。制度体系栖息于创新生态，而不同的创新生态具有相对稳定和独立的特殊性。因此盲目照搬式的制度创新，更易出现落而不实的现象。以创新券政策为例，这一制度创新的本意是通过政府购买服务，更有针对性地扶持创新创业企业或个人。但不少地方照搬这一制度却并未取得实效，其中很重要的原因就是忽视了政府的财政实力与服务的需求规模，而这些因素早已嵌入当地的创新生态。

三是制度创新配套不足。旧有的制度体系具有内在的逻辑关联，这使得缺乏有效政策配套的制度创新注定难以走远。以产学研合作为例，为了促进科技经济紧密结合，我国先后进行了大量制度创新，包括设立各类实验室、工作站、技术联盟。但从当前的实际情况来看，单边的技术转让仍占产学研合作的很大比例。现实中大学与企业之间仍存在较深的“隔阂”和信息不对称。一方面，企业搜寻先进技术困难重重；另一方面，科研成果对接市场的机会寥寥。产学研之间的制度性障碍并非仅靠政府撮合就可以突破，而是要形成促进大学与市场更紧密融合的全面制度安排。

四是制度供需耦合不佳。制度创新是否合意需要比较其成本和收益，制度供给与制度需求的耦合程度是影响两者关系的一个重要因素。当耦合较差时，制度供给的有效性会明显降低，执行力度会明显削弱，制度创新的成本会大幅升高。随着我国制度创新的增多，制度供需耦合性较差的问题也开始日益凸显。这不仅反映在前述的热点领域制度创新尚待破题上，也表现为项目审批与资金使用等方面的制度供给与需求还相距甚远。项目审批与资金使用一直是制约我国科研人员积极性的关键因素。虽然相关部门致力于改进加强中央财政科研项目和资金管理，对科研人员劳务的规定也有所放松，但总体来看，现有体制安排与基层科研人员的制度需求还有很大差距。一方面科研团队对项目的话语权还不足，另一方面是苛刻的财务制度迫使人的激励与物的投资严重失衡。许多科研机构置重金购买最先进的技术设备，但无法对科研人员形成有效激励，以致出现了许多先进装备无人使用、无人可用的尴尬现象。

围绕培育创新生态找准着力点

着眼于实现引领型发展，结合当前我国创新体系建设的现状和趋势，未来应该在夯实创新基础、促进协同创新、完善激励制度、发展共享经济等四个方面，加快制度创新步伐。

夯实创新基础。针对领军企业、前沿平台、重点人才和教育改革加快制度创新。重点考虑如何激励领军型企业在适应技术变革方面加快组织创新，如何更好地在构筑和优化创新生态方面发挥重要作用。如何通过制度创新更好地帮助科技型初创企业跨越“死亡之谷”，提升企业存活率。以国家实验室为重点，探索与其使命相符的特殊制度安排，在人才选聘、项目管理、团队合作、科研评价相关机制方面实现突破。在培育领导型管理人才方面加快制度创新步伐，革新大学的传统创新创业教育模式。在科技园、产业园中探索构建加速器、孵化器等有机结合，形成链式服务的有效机制。

促进协同创新。在金融科技协同、产学研协同、区域协同、军民协同方面形成合作创新、开放创新的新体系，促进形成共生共荣的创新生态。高度重视金融、平台中介的作用，为金融支持创新、平台孵化企业提供制度支撑。探索促进大学与市场有效融合的整套体制机制，把人的双向流动作为产学研协同中的核心，更好地发挥大学中技术转移机构的作用，实现大学与产业界的充分对接。加强区域创新中心内部的制度协调，以打造创新型城市、共建创新试验区（包括全面创新综合改革试验区、开放创新试验区、自主创新示范区、高新区等）为抓手，在科技管理、财税体制、行政管理、户籍管理、市场开放等各方面，形成更高层次的制度创新。

完善激励制度。改变以往过分注重物的投资而忽视人的激励的局面，形成以人为中心的“人本型”激励制度，兼顾个人合理的物质需求和精神需求。加强分配方面的制度创新，确保分配制度客观地反映创新中的个人贡献，做到精准激励、有效激励，发挥激励制度的示范效应。继续完善技术入股制度，下放高校和科研院所科技成果的使用权、处置权和收益权，允许高校和科研院所自主实施转移转化，探索完善根据贡献大小调整主要负责人及其团队在相关收益中所占比例的机制。重视非物质性激励，允许更高层次人才在科研团队和项目中拥有更大自主权和裁量权，在科研成果评价方面发挥国际同行的重要作用，建立更为公平、客观的评价机制。

发展共享经济。从近期来看，制约共享经济发展的制度性障碍首先体现在相关领域的监管与准入方面。但随着时间推移，监管与准入问题可能随着制度创新实现破冰，分享的范围有可能迅速扩大。随着“分享”涵盖物业、资源、时间、数据、技能等所有能使用的信息“资产”，其影响极有可能跨越产业边界，向医疗保健、教育培训等社会生活领域蔓延，进而衍生出更多制度性挑战。正因为如此，共享经济有望成为未来制度创新最有可能取得突破性进展的领域。（作者：张铭慎 国家发展和改革委员会经济研究所）