【十三五规划纲要解读】塑造中国的国际发展援助新角色

【光明论 全球治理青年学人】

作者：复旦大学国际问题研究院 马斌

3月16日，十二届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议，决定批准这个规划纲要。其中专门用一章内容，对“十三五”期间中国如何积极承担国际责任和义务做了科学规划，明确了方向和重点。规划纲要指出，扩大对外援助规模，完善对外援助方式，为发展中国家提供更多免费的人力资源、发展规划、经济政策等方面咨询培训，扩大科技教育、医疗卫生、防灾减灾、环境治理、野生动植物保护、减贫等领域对外合作和援助，加大人道主义援助力度。

以帮助不发达国家和地区克服贫困、提高人民福利水平为主要目标的发展援助是国际合作的重要内容。进入新世纪后，随着中国实力增长和国际参与度提高，中国在国际发展援助领域的表现更为积极：一方面，援助规模不断增加；另一方面，援助地理范围和事务领域持续扩大。中国援助表现的变化将改变它在国际发展领域的角色。但是，鉴于当前的国际发展援助体系附属于西方主导的国际秩序，中国要想在国际发展援助领域有所作为，就需克服西方国家“权力逻辑”制造的障碍，从贡献以经验为基础的发展理念、构建重点突出的援助体系等方面入手，积极塑造中国的国际发展援助新角色。

首先，贡献以经验为基础的发展理念。

发展理念是关于人类社会实现财富增长、权利伸张等的途径和模式的归纳，它通常建立在特定国家或族群的成功实践基础之上。总结相关经验和教训无疑是国际发展援助工作进步的必经之路。从这个角度看，西方国家基于自身经历提炼出的“华盛顿共识”对国际发展事业具有一定积极意义。但问题在于，不同国家在发展过程中所要面临的问题和任务的类型、难度、重点等具有巨大差异。冷战结束后西方提出的“华盛顿共识”是西方社会科学界、政策界等思考、讨论相关问题的主基点。对与之不同的发展道路、发展模式，西方学者、官员等往往用怀疑、批评，甚至反对的立场和眼光看待。中国援助被认为“破坏”国际规则就是该惯性思维的重要体现。因此，重塑发展理念是当前国际发展援助体系改革的核心内容之一，也是中国打造国际发展援助新角色的重点工作。

简单来看，中国倡导的发展理念既应包含人类社会发展的普遍经验，又应突出中国发展经历的独特经验。换言之，中国提出的发展理念要把近现代欧美国家，也就是主要西方国家的发展成功之道概括在内。欧美国家作为人类现代化的先行者和成功者，对全世界落后地区的政府和人们具有巨大吸引力，是许多落后地区和国家学习的目标和榜样。忽视这种现实将削弱中国提出的发展理念的“合理性”。与此同时，中国近现代曲折的发展之路对正在谋求发展和进步的落后国家和地区来说是一部内容丰富的参考书。它不仅包含外部模式强加于身的失败教训，还包括独立探索的成功经验；它不仅包括暴风骤雨式的革命之路，还包括循序渐进式的改良之路；它不仅包括少数目标压倒其余任务的尝试，还包括以次第明晰的有机整合。过去，中国多强调改革开放三十年取得巨大成绩的经验可供寻求发展突破的地区和国家借鉴。不可否认，这段经历是中国发展理念的核心支撑，但是，中国发展理念如果能够参照更长历史时段的事实，那么，它将具有更扎实根基。中国在倡导新型发展理念需避免过度强调“中国模式”，而要把重点放在中国作为最大发展中国家与其他发展中国家之间的互惠共赢，特别是相互学习和支持等方面。否则，将很难突破以单向输出为主的西方模式。

其次，搭建重点突出的援助框架。

随着中国参与国际发展援助事务程度的不断加深，它与现行国际发展援助体系的关系将发生重大变化。过去，尽管中国也向外提供援助，但主要是以受援国的身份出现。随着中国提供发展援助的能力和意愿的增加，捐赠国将成为主要身份。近年来，国际社会已经开始用“新兴捐赠国”来称呼中国。鉴于当前的国际发展援助体系运转很难摆脱西方“权力逻辑”的束缚，中国就需搭建侧重点突出的多层次发展援助框架，以输送发展资源、履行国际责任。搭建中国发展援助框架需根据外交总体安排和国际社会现实，把双边途径为基础，区域组织作为平台，国际机制作为补充。

双边援助作为中国参与国际发展援助事业的基础性途径是由现行国际发展援助体系受“权力逻辑”制约的现实所决定的。由于双边途径能够较好地贯彻援助国和受援国的意图，因此，它可以避免和降低现行国际发展援助体系被西方国家主导所引发的弊端，防止中国援助资源被个别国家或集团用来输出价值观和扩张权力、干扰受援国的正常发展。与此同时，双边途径更便于中国就发展理念与受援国进行交流，传授中国在发展过程中积累的经验和教训，帮助受援国更好地解决所面临的发展问题，从而实现共赢发展。

区域组织是中国参与国际发展援助事业的重要平台是由地区一体化是当今国际体系发展的基本特征决定的。目前，中国周边地区、非洲、拉美、中东、南太等均存在不同程度的地区一体化趋势，并且该趋势还继续向前发展。地区一体化组织产生的主要驱动力之一就是促进区内国家发展。它们在成立和发展过程中往往会根据地区实际情况设计和提出多种发展方案或措施。对中国而言，利用此类地区发展组织是一项较为合理、有效的选择，这既可以减少前期成本以把更多资源投入发展项目，又可以利用地区组织力量使援助资源更好地发挥作用。

国际机制是中国参与国际发展援助事业的重要补充。联合国发展系统、世界银行、经济合作与发展组织等机构在关于国际发展事务的理念讨论和项目实践中占据着核心地位，主导着国际发展实践的主流趋势。中国参与国际发展援助事业时需要既坚持参与现有多边发展机构，比如联合国发展系统、世界银行等，推进此类发展机构的改革，又做好新机制的创建工作，比如亚投行、金砖银行等，引领新的发展实践。

简言之，摆脱西方国家把发展援助当作实现和延续其国际权力地位的手段的窠臼，推动援助回归发展本质，是中国塑造国际发展援助领域新角色的中心取向。未来中国的发展援助既要体现出中国积极承担国际责任的大国担当，又能成为对国际发展援助体系向“低政治、高效率”方向变革的推力。