慈善立法折射中国民主法治进程

慈善法立法的11年，也是实现民主立法、科学立法，人民群众广泛参与高质量立法的11年

文/《瞭望》新闻周刊记者赖雨晨

3月9日下午，十二届全国人大四次会议第二次全体会议，全国人大常委会副委员长李建国向与会代表作了关于慈善法草案的说明。此时，距离民政部最早提出慈善法立法规划，已经过去了11年的时间。而慈善法立法的11年，也是实现民主立法、科学立法，人民群众广泛参与高质量立法的11年。

慈善法的立法工作，最早在2005年启动。但由于存在诸多争议和分歧，法律草稿一直未能提交全国人大常委会。直到2014年，本届全国人大内务司法委员会正式成立立法领导小组，“接手”法律起草工作。2015年2月，慈善法征求意见稿形成。8个月后，慈善法草案提交全国人大常委会一审，修改后又于2015年12月提交二审，再次修改后正式提交全国人代会审议。

从徘徊踟蹰到突然提速，其间既有立法机关主导立法的直接作用，也与国家大政引领、社会各界推动、多方积极建言有着密不可分的关系。多种因素的合力，促进了意见的充分交换和共识的最终达成。如今提交全国人代会审议的慈善法草案，对于数以十万计已登记或孕育中的慈善组织、数以千计投身慈善服务的志愿者以及数以亿计的捐赠人来说，都具有提振信心的作用。

慈善萌芽破土而出

初提慈善法立法之时，中国的慈善事业尚处萌芽阶段。据民政部数据显示，2004年我国共有包括社会团体、民办非企业和基金会在内的社会组织近29万个，全年民政部门和慈善团体直接接收社会捐赠33.9亿元。在很多人眼里，慈善与灾害救助仍然是密不可分的两个概念。慈善立法，在当时并没有引起太多关注。

及至2008年，汶川地震给举国上下带来巨大伤痛的同时，也直接加速了我国慈善事业的发展。用国家民政事业发展统计公报中的话来说，这期间“形成了建国以来最大规模的社会捐赠行动”，也“出现了建国以来最大规模的社会志愿服务行动”。这一年，全国民政部门、慈善会和社会组织等接收的社会捐款捐物超过了780亿元，比2004年增长了20余倍。

众多慈善组织和专家学者都把2008年称作中国的“慈善元年”。慈善捐赠和志愿服务的井喷，也使推动慈善立法显得正当其时。李建国3月9日在讲话中披露，自2008年以来，共有全国人大代表800多人次提出制定慈善法的议案27件、建议29件，“反映了社会各方面的热切期盼”。

此后，慈善法的立法工作表面上看起来“静水微澜”，但在这期间，中国慈善事业面临的大政方针、舆论氛围和行业生态，都发生了显著而深远的变化。慈善法的立法，实际上已被拉拽到了刻不容缓的地步。

2011年的郭美美事件，引发了中国慈善事业面临的最大危机。部分慈善组织，尤其是颇有影响力的官办组织陷入公信力的泥沼，也由此引发了全社会关于慈善事业的大讨论。一批老牌的官办慈善组织，包括地方慈善会，加速了艰难而义无反顾的转型改革之路。与此同时，在中央及地方政策的鼓励下，众多来自民间的社会组织得到“松绑”，满怀期待地破土而出。

改革试点探路破冰

2012年，广州、深圳、宁波等地相继试水包括公益慈善类在内的部分社会组织直接登记，让挂靠主管单位“找婆家”这件困扰慈善组织多年的难题渐成历史。2013年初，已有19个省份开展了社会组织直接登记工作。在当年的全国两会上，《国务院机构改革和职能转变方案》提出了改革社会组织管理体制，使“直接登记”从地方实践变成了中央政策。

更为重要的是，在2013年11月召开的十八届三中全会上，“创新社会治理”“激发社会组织活力”等内容写进全会决定。制定慈善法先后列入十一届、十二届全国人大常委会立法规划，并列入全国人大常委会2015年立法工作计划。其间，江苏、广东、湖南等地相继通过实施了地方性的慈善或募捐法规，为全国立法积累了一定经验。

“从十八届三中、四中全会的精神来看，加强社会建设已经成为国家大政方针，在这个领域，需要有一部超越部门视角的法律来体现国家意志。”深圳壹基金公益基金会秘书长李劲对记者说。与他的观点类似，在众多专家学者看来，由立法机关从行政部门手中接过慈善法的起草工作，是立法进入“快车道”的重要一步。

“比起行政机关，立法机关可以更好地集中精力和资源，而且因为本身的位置比较超脱，有利于征求多方意见，促进达成共识。”北师大中国公益研究院助理院长章高荣说。

“慈善法的内容，牵涉民政、财政、税务等多个部门。如由某单一部门起草，各方利益很难调和。而由全国人大来起草，就很好地避免了这种局面。”中山大学中国公益慈善研究院执行院长朱健刚说，“从国家大政的方向，到整个慈善事业突飞猛进的发展，再到慈善组织和专家学者的大力呼吁，所有的因素结合在一起，共同推进了慈善法立法工作的提速。”