11年慈善立法之路如何走过？

昨天下午，十二届全国人大四次会议听取关于中华人民共和国慈善法修正案草案的说明。

这是继去年的立法法后，2965名全国人大代表再次对慈善事业领域的基本法进行“把关”。

据悉，共有全国人大代表800多人次提出制定慈善法的议案27件、建议29件，慈善法就是在这样的背景下应运而生。

历程

广受社会关注的慈善立法

从2005年提出立法建议，到今年的三审，慈善法立法已走过11年。其中，2013年，慈善立法工作迎来重大转机，慈善法被列入十二届全国人大常委会立法规划项目。

理念未达成共识 立法一度“难产”

“最早的慈善立法历程可追溯至2005年。”中国社科院社会政策研究中心副主任、研究员杨团一直致力于慈善领域立法研究。此前，杨团在接受媒体采访时回忆，2005年9月，民政部正式向全国人大和国务院提出起草慈善事业促进法的立法建议，2009年，民政部向国务院法制办提交立法草案，慈善法就此进入立法程序。

然而，在随后的几年中，社会各界对慈善立法中的一些问题一直有争议，在一些慈善理念领域也产生分歧。杨团说，分歧主要包括慈善的含义是“大慈善”还是“小慈善”，慈善与公益是什么关系等。

北京师范大学中国公益研究院院长王振耀也认为：“近年来，慈善公益事业发展速度迅猛，立法必须要跟随其发展而变化，这可能就是立法耗时长的客观原因。”

全国人大“接手”立法迎来转机

2013年，慈善立法工作迎来重大转机。当年11月，慈善法被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，并最终确定由全国人大内司委牵头起草。

此消息一经传出，学界无比振奋。一直积极参与慈善立法工作的北京师范大学中国公益研究院院长王振耀在接受媒体采访时曾说，由全国人大主导立法，避免了各个行政部门间的矛盾，也鼓励政府部门和社会多方面的参与。

2014年2月，全国人大内司委召开慈善立法领导小组第一次全体会议，马馼主任委员担任慈善事业立法领导小组组长。之后，小组研究了立法时间表和法律案框架，并确立了“开门立法”的总基调。

之后的一年多时间里，全国人大内司委先后召开十几次各种类型的立法座谈会，听取民政等有关部门、地方人大、专家学者、慈善组织负责人等各方面的意见。同时，内司委先后组织调研组前往湖北、浙江、福建、广西、陕西等12个省市进行慈善事业发展情况调研。

除此之外，马馼主任委员率团前往英国、克罗地亚，考察两国的慈善立法情况，希望能了解国外慈善立法经验。

各界广泛参与慈善“开门立法”

2014年年底，有5部慈善法民间建议稿同时公布。它们分别是由北京大学法学院非营利组织法研究中心、清华大学公共管理学院NGO研究所、中国社会科学院法学研究所、北京师范大学中国公益研究院、上海交通大学第三部门研究中心和中山大学中国公益慈善研究院等6家机构提交的。

2015年年初，慈善法草案征求意见稿形成，全国人大内司委将稿件印发给33个中央有关单位，31个省区市人大内司委、8所高校科研机构、12个慈善组织，部分全国人大代表、政协委员和专家学者征求意见。同时，全国人大内司委共发出了130多份反馈意见，收回80多份。内司委对这些意见进行了认真细致的梳理，形成了近7万字的意见汇总材料。

同时，全国人大内司委践行的“开门立法”在全社会掀起了慈善立法讨论的热潮。杨团表示，大专院校、研究机构、民间组织、传媒人士，以及参与慈善公益事业的企业家都积极投入，召开研讨会、座谈会。其中，仅北京大学和清华大学合办的“慈善法立法半月谈”就历经8个月，办了14场，近百名专家学者、基金会、社团和企业的有关人士参加。据有关方面统计，仅2014年一年，学界以及大的慈善组织召开的这类立法研讨会不下百场。

全国人大常委会两次审议草案

2015年10月，全国人大内司委将慈善法草案提请十二届全国人大常委会第十七次会议审议，全国人大内司委副主任委员王胜明在会上对草案作了说明，第二天，通过审议的慈善法草案亮相全国人大网，共有11章115条，并向社会公开征求意见。11月30日，为期一个月的草案公开征求意见结束。

经全国人大法律委员会审议修改后，2015年12月，第十二届全国人大常委会第十八次会议对慈善法草案进行了再次审议，并决定将草案提请十二届全国人大四次会议审议。

释疑

慈善法立法过程中四大争议焦点

慈善法11年历程，在北京师范大学中国公益研究院院长王振耀看来，有一个很重要的原因是社会各界在思想理念上无法统一。

1 “大慈善”还是“小慈善”？

最核心的问题就是关于慈善的定义，何为慈善，慈善的概念是“大慈善”还是“小慈善”。

普遍观点认为，慈善有广义和狭义两种，“小慈善”指的是扶贫济困救灾，“大慈善”除此之外还包括促进教育、科学、文化、卫生、体育事业的发展、环境保护等。关于慈善法中慈善的概念是“大慈善”还是“小慈善”，这一争议在很长一段时间内都得不到解决。

慈善法草案公布后，草案规定了慈善活动的内容，包括扶贫济困、救助老幼病残；救助自然灾害；促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展；防治污染、保护环境；符合社会公共利益的其他活动。

可见，慈善法采用了“大慈善”的概念。在全国人大常委会会议上审议慈善法草案时，郑功成委员指出，草案解决了何为慈善这个关键性问题，为慈善事业的发展创造了条件。

2 个人能否公开募捐？

慈善法草案公布后，草案规定“不具有公开募捐资格的组织或者个人，不得采取公开募捐方式开展公开募捐”。这一项规定被广泛解读为“个人不得通过互联网募捐”，引起公众关注，有部分公众质疑，这样的规定堵塞了个人通过网络求助的通道。

草案二审稿对一审稿的规定做了一定调整，表述为“不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作开展公开募捐，募得款物由具有公开募捐资格的慈善组织管理”。

全国人大常委会法工委副主任阚珂表示，个人募捐难以规范管理，相关部门也无法对资金的使用进行监督，如南京“柯蕾”事件、安徽女子谎称“因救人被狗咬”募款事件、广西女子谎称父亲在天津爆炸中丧生募捐事件等，都表明个人募捐需要规范。

阚珂表示：“慈善法目前并不提倡个人公开募捐，捐款人想要捐给谁法律没有限制，但如果受益的个人发生滥用善款等行为，只能对他进行道德上的谴责，法律上无法管理，所以，我们希望慈善活动能够通过慈善组织来做，这样依法募捐、有法可依。”

3 公募权应该放开多大？

草案一审稿中规定，“依法登记满两年、运作规范的慈善组织，可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格证书”、“慈善组织开展公开募捐，应当在其登记的民政部门行政管理区域内进行，但捐赠人的捐赠行为不受地域限制”。