城市执法体制改革拉开序幕 城管体制已到改变时刻

电影《老炮儿》最近正在各地上映，而其中一段冲突剧情的设置，让所有看过的人都印象深刻：片中无照经营的灯罩儿被城管没收了工具，一急之下就砸了执法车的尾灯，而因此被惹怒的执法人员顺手也掌掴了灯罩儿，导致场面登时僵住，围观群众也越来越多。

艺术来自生活的提炼，影片现实主义的描写构造出了一个可能每天都发生在我们身边的场景。在这个场景里，两组矛盾被凸显出来，一边是城市管理的严格执法与社会底层的谋生手段在冲突，另一边是城管执法权威与城管公众形象出现了背离。

在我国加速的城镇化进程中，这样的转型阵痛无可避免。但同时另一个问题也被提了出来：当城市日趋成熟发达，我们的城市管理体制还是否跟得上发展的步伐？2015年年尾，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》出台，意味着现行的城管体制已经到了需要改变的时刻。

日常一线执法严重依赖“临时工”，导致执法权力滥用

“到处是小摊小贩占道，居民就投诉城管不作为；但真的执起法来，又会有人指责不给人活路。”这是基层城管执法人员常有的抱怨。因为执法对象特殊，城管从诞生之日起，就没有停止过与小贩的冲突。然而，部分执法人员素质不高，特别是“临时工”的大量存在导致的粗暴执法，更是火上浇油，成了公众和媒体抨击的顽疾。

在多地采访中记者发现，许多地方的城管局都存在编制内的执法人员数量严重不足的问题，需要大量聘用协管员协助执法，一些地方的编制内人员只占全部人员的1/10，导致出现城管执法人员人力资源结构失衡的现象。

即使根据住房和城乡建设部2008年印发的《城镇市容环境卫生劳动定额》中关于“市容环境卫生监察、执法人员的定员数，按城市人口的万分之三至万分之五另行配备。特大城市和旅游、开放城市可适当增加人员配备”的规定，全国一线大城市也基本上没有配备充足的城管执法人员，其他城市更是捉襟见肘。

事实上，城管队伍在组建之初曾有过细致的编制方案，根据当时城市的规模和人口数量，并结合当时城管的职责范围确定。可是10余年来，我国城镇化在加速，城镇化进程与行政编制“只减不增”存在突出矛盾，以致许多地方有编制的执法人员大部分都是机关领导，日常一线执法严重依赖“临时工”，这成为了执法权力滥用的诱因。

城管“难作为”的背后，夹杂有一些职能部门的不作为

城管权力既然容易被滥用，那城管的权力到底大不大？街面上迎头碰上的执法场面，媒体上有冲击力的图片，都或许放大了城管实际能够行使的权力。

10多年前，城市管理的执法权一直处于“九龙治水”的局面，例如工商、卫生、质检、农业等都拥有各自的执法权。但多头执法不可避免地造成一些部门趋利避害、挑肥拣瘦，形成了“有利的争着上，无利的绕着走”。

为解决多头执法和执法空白问题，1996年八届全国人大四次会议通过行政处罚法，确立了相对集中行政处罚权制度。2002年8月，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权的工作。据统计，目前全国绝大部分城市都已开展了相对集中行政处罚权工作，个别地方已经延伸到乡镇一级。

但真正在执法中，城管依然还在遭遇执法尴尬。专家认为，政府对城管部门的过度使用，是造成其有时执法“执不下去”的主要原因。采访中有城管部门负责人表示，城管接手了很多“剩余权力”：一些地方政府把很多本不属于城管的事项交给了城管，同时有许多部门将自己管不了、不愿管的“烫手山芋”也都抛给了城管，但在衔接配合中却出现了脱节的情况。

城管“难作为”的背后夹杂有一些职能部门的不作为。