中国税法立法规划三十五年：明确单行税法项目

阚珂

改革开放初期的税收立法

改革开放以来,全国人大的税收立法是从制定涉外税收法律和个人所得税法起步的。1980年9月10日,五届全国人大三次会议通过了中外合资经营企业所得税法和个人所得税法；1981年12月13日,五届全国人大四次会议通过外国企业所得税法。此后,由于城市经济体制改革的推进,经济形势发展很快,迫切需要制定相关的税法,但又缺乏这方面的经验,这样,全国人大常委会于1984年9月18日作出决定,授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行。1985年4月10日,全国人大又作出决定,授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。根据这两个授权决定,国务院先后制定了若干个税收的条例。

以上全国人大的税收立法,以及国务院按照全国人大及其常委会的授权,有计划制定的若干个税收条例,可以看作是我国新时期实施税法立法规划的第一步。

全国人大常委会初步规划税收立法

1988年,七届全国人大常委会任期之初就明确提出,立法工作要制定规划,抓住重点,有计划、有步骤地进行。按照这个要求,当年6月,七届全国人大法律委员会向全国人大常委会提出了《关于五年立法规划的初步设想》,将“制定和修改有关税法”和制定统一的“外商投资企业所得税法”的立法项目列入其中。

1991年11月,七届全国人大常委会制定了任期届满前一年多时间的立法规划,这是全国人大常委会第一个正式的立法规划,将制定税收征收管理法和修订个人所得税法两个税法立法项目列入其中。

在第七届任期中,全国人大常委会于1991年完成了制定外商投资企业和外国企业所得税法、于1992年完成了制定税收征收管理法这两项有关税收的立法任务。

将制定“若干单行税法”列入立法规划

1993年夏,开始着手制定《八届全国人大常委会立法规划》。在征集立法项目的过程中,国家税务总局于当年7月提出了制定税收基本法和增值税法等另外14个单行税法的建议。对制定税收基本法,税务总局作了这样的说明:我国至今没有一个为各个单行税法共同遵守并受其制约的最基本的税收法律,致使现行税法还存在着法律体系不健全、立法工作不规范、法律效力不高、涉及国家征税的某些重要事项尚缺乏明确规定等问题,已经出现不适应社会主义市场经济发展需要的情况,因此,建议制定税收基本法。国家税务总局的税法立法建议有一个特点,就是内外资企业要统一适用有关的税法。

在制定立法规划过程中,对是否制定税收基本法问题作了认真研究。为慎重起见,1994年1月出台的《八届全国人大常委会立法规划》列入了“税法(及若干单行税法)”的立法项目。这里的“税法”有“税收基本法”的意思,但没有规定死,有灵活性。这里的“单行税法”究竟指的是哪些税法没有明确,原因是要制定哪些单行税法、哪些单行税法的立法条件成熟了,当时还没有研究很清楚,还不是很有把握。虽然这里的税收立法项目不是很明确,但为有关方面开展相关税法的起草工作提供了依据。在这个规划出台前的1993年10月,八届全国人大常委会完成了对个人所得税法的首次修改任务,为了保持规划的完整性,将其一并列入了立法规划。这届全国人大常委会于1995年对税收征收管理法作了制定以来的首次修改。

立法规划尝试明确单行税法的具体项目

1998年12月出台的《九届全国人大常委会立法规划》,将制定遗产税法和修改个人所得税法两个具体的单行税法立法项目列入了规划。这里将制定遗产税法这一单行税法立法项目列入规划,可以看作是立法规划明确单行税法立法项目的首次尝试。同时,这个立法规划还延续了八届的做法,继续将制定“税法(若干单行税法)”立法项目列入了规划。九届全国人大常委会在任期内完成了立法规划确定的修改个人所得税法的立法任务,修改税收征收管理法虽然没有列入规划但对其进行了修改,还作出了《关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》。但列入立法规划的制定遗产税法的立法任务没有完成,这表明是否开征这一税种,如果开征在何时开征,都是相当复杂和需要慎重对待的。

2003年11月出台的《十届全国人大常委会立法规划》,将制定统一适用各类企业的企业所得税法、修改个人所得税法、制定税收基本法列入了规划。这届全国人大及其常委会完成了制定企业所得法和修改个人所得税法的立法任务。

2008年9月出台的《十一届全国人大常委会立法规划》和2013年9月出台的《十二届全国人大常委会立法规划》,都将制定增值税等若干单行税法和修改税收征收管理法列入其中。

2011年2月25日,十一届全国人大常委会第十九次会议以106票赞成、15票反对、36票弃权通过了车船税法。随后,全国人大常委会办公厅举行新闻发布会,财政部税政司副司长王晓华在回答记者提出的为什么表决这部法律草案不赞成率很高问题时说:在全国人大常委会审议过程中,有的认为税负高了,有的认为低了,存在一些争议和不同意见是正常的。我补充说:学者认为弃权是既不赞成也不反对。计算表决这部法律草案的不赞成率,应是106票赞成与15票反对相比较。　

立法规划明确具体的单行税法立法项目

2013年11月,党的十八届三中全会提出,要落实税收法定原则,加快房地产税立法并适时推进改革,加快资源税改革,推动环境保护费改税。

2015年6月,根据党的十八大和十八届三中全会、四中全会精神,调整后的《十二届全国人大常委会立法规划》,将2013年编制的立法规划中的制定增值税等若干单行税法的立法项目,具体明确为制定环境保护税法、增值税法、资源税法、房地产税法、关税法、船舶吨税法、耕地占用税法。对单行税法立法项目,从1988年6月的立法规划作概括性、原则性的表述,到今年6月将具体的立法项目在立法规划中确定下来,经历了整整27年。

通过以上回顾,我们有这样的认识:第一,国家税务总局1993年提出的税法立法建议,与当前单行税种的设计总体上是一致的,是具有前瞻性的,国家税务总局对由全国人大及其常委会尽快制定税法持积极态度。第二,制定税法有很大的难度,立法规划即使在2008年就列入了制定增值税法这样的单行税法立法项目,但也迟迟没有提请审议,这与我国正处于改革过程中密切相关。第三,当前调整的立法规划能够明确具体的税法立法项目,是经济社会发展的迫切需要,是党中央的决策和推动的结果。人们期待全国人大及其常委会按照党的十八大关于落实税收法定原则的要求,按计划制定出切实可行的各个单行税法。(作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)