深化司改提升公信力 让群众在改革中有更多“获得感”

深化司改提升公信力(深化司法体制改革)

——来自司法体制改革试点省份的调研与思考(上)

本报记者 温红彦 张 毅 王比学 徐 隽

初夏的深圳，天朗气清，惠风和畅。作为改革开放象征的市中心小平画像广场上，前来拍照的游客络绎不绝。不远处，一座国旗招展、国徽高悬的银灰色小楼前，人们正在排队进出。门外悬挂着一块牌子——最高人民法院第一巡回法庭。

从中央决定最高法设立巡回法庭，到第一巡回法庭揭牌办案，用时仅3个月。人们从中看到了决策的高度、改革的力度、落实的速度，也感受到了本轮司法体制改革的不同之处：中央全面深化改革领导小组13次会议中9次研究司法改革，平均每个月就有一项具体改革措施出台……党的十八届三中、四中全会后，在党中央的坚强领导下，深化司法体制改革成为全面依法治国的关键举措。

在中央的统一部署下，司改试点工作紧锣密鼓，蹄疾步稳，向着公正高效权威，迈出了坚定的步伐。正值第一批司改试点走过一年、第二批试点接续启动之际，本报记者深入上海、江苏、湖北、广东和海南等省份调研采访，一探司法体制改革的新进展、新成效、新经验、新挑战。

公平正义，始终是司法体制改革的靶心

一年前的6月6日，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》。此后，一场中央顶层设计、地方试点探索的司法体制改革在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州等7个试点省市迅速展开。

司法体制改革，并非第一次。改革开放以来，司改已经进行了3轮15年，有效果，但不尽如人意。

一段时间以来，人们对司法公正的信心并不高。据统计，2009年至2013年的5年间，全国人大代表对最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告的反对票均高达400票以上。问题究竟出在哪儿？

暨南大学法学院副院长徐瑄认为，司法不公是大问题，“一些司法人员作风不正、办案不廉，办金钱案、关系案、人情案，吃了原告吃被告。”

曾经有过多次诉讼经历的武汉市民刘先生抱怨司法效率不高，“立案难、诉讼难、执行难，门难进、脸难看、事难办，打一场官司脱一层皮。”

广东君厚律师事务所主任刘涛指出司法缺乏权威性，“一些热点案件在舆论场发酵，判决缺乏公信力，还时常出现翻烧饼的现象。”

公众的这些感受，来自对法院裁判结果的认识，来自参与司法过程的体验，来自对媒体报道的印象。那么，在司法机关内部，“业内人士”又怎么看？

海南省一中院助理审判员陆宁讲述了自己在同学会上的经历。“做了律师的同学经常挖苦我，判决书最后落着你的名字，但案子真是你做主吗？”陆宁说，长期以来，很多案件，办案者就是汇报者，是事实和证据的搜罗者，决定权不在法官自己手里。

婆婆多，不仅让陆宁“没面子”，更重要的是这种权责不一致，可能为上级干扰办案、错案无人担责留下空间。

案件多，压得办案人员喘不过气来。对于深圳的法官检察官来说，“5+2”“白加黑”早已是家常便饭，“2004到2014的10年间，全市法院政法编制增长32.7%；但案件数量却上升103.6%，突破22万件。标的数额大、法律关系复杂、矛盾尖锐的疑难案件和新类型案件非常多。”深圳市中级人民法院副院长郭毅敏说，有的人受不了压力，选择了离开。

误解多，影响职业尊荣感。一位离职法官，小时候一直梦寐以求当法官，真当了法官，才知道个中滋味。一次，楼上装修漏水了，他去理论，邻居不依不饶：“你不就是法官嘛，了不得啊！法官没好人！”对方的话很难听……

万宁市检察院检察长范建绥有着19年基层工作经验，他认为，一些时候，检察机关很难依法独立行使检察权。“多年前，曾有地方党委书记对检察院说，‘你们对党委最大的支持，就是不要折腾我的干部’。”范建绥说，“现在都讲职业保障，其实真正的保障不仅是工资涨上去，更是尊荣感涨上去。”

外部，随着经济社会发展，利益多元，诉求多元，矛盾交织；内部，长期积累的体制机制弊端以及管理上的沉疴，已冰冻三尺。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，要谋求一个公正高效权威的司法体系和运行机制，修修补补不仅无济于事，还会耽误大事，必须进行坚决彻底的改革。改革就要直指靶心，扫除那些影响司法公正和司法公信力的体制机制障碍。

四项改革，“扶正祛邪”托举司法公信力

党的十八届四中全会《决定》提出：必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

在最高法司改办主任贺小荣看来，“感受”一词用得精当。“由于利益诉求不同，当事人对裁判结果有各自的认识，法院很难做到让双方都满意，但却完全可以让双方、让全社会都在司法过程中感受到公平正义。”

目标明确了，具体的措施和步骤在哪里？一年前，《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》把完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，作为司法体制改革的四项基础性、制度性措施。

“这是从千头万绪中找到了抓手，牵住了牛鼻子。”上海市委政法委书记姜平说。

为什么要搞司法人员分类管理？长期以来，对法官的管理与普通公务员没有区别，但司法的特点对法官在综合素质、专业能力和职业伦理方面提出了更高要求，法官队伍必须走专业化发展道路，这是符合司法规律的。

“市长拍板是一项工程，法官拍板是一条人命。”广东省高院司改办主任王庆丰举了一个形象的例子，一个金额上亿的投资项目，市委书记拿不定主意，可以放一放，再研究，不必马上做决定；但对于案件，尤其是刑事案件，再难，法官也得在规定时限内下判决。“行政机关的管理模式，显然不适合司法机关，这也说明了为什么要搞司法责任制。”

“司法活动，不是简单的上令下行，而是法官在做判断，因此，强调‘亲历性’。只有亲自去审案，听取双方质证意见，才能在内心作出准确判断。一些案件，仅靠看看卷宗材料、听听汇报是远远不够的。”海南省高院副院长刘诚说。

针对法官检察官普遍反映的高门槛、低待遇、大风险、小前途问题，中央把健全司法人员职业保障列入四项重要改革任务之一。“改革的成本，最终将转化为司法公信力的提升。”

如何解决司法地方化问题呢？中央提出，推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，涉及到组织人事、财政预算等机制的重大调整。

江苏省高院院长许前飞说，这轮司改的四项举措，基本围绕处事公道、说话算数这两个问题对症下药：要司法机关、办案人员处事公道，就要搞员额制，提高法官检察官专业化水平，同时提高他们的职业保障水平；要实现司法者说话算数，就要搞责任制，“审理者裁判，裁判者负责”，同时，营造一个相对独立的、良好的外部环境，实行人财物省级统管。

蹄疾步稳，让群众在改革中有更多“获得感”

顶层设计有了，四梁八柱定了，怎么添砖加瓦、具体实施，还要发挥各地的积极性和创造性。

试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。中国之大，国情复杂，基础不一样，发展不均衡，改革不可能一蹴而就，但时不我待，必须真抓实干敢闯敢试。

“如果不改，就且等吧。”刘诚说，海南是船小好掉头，先改起来，尤其是啃“员额制”这块硬骨头。今年春节前，海南的司法人员分类管理全部完成，入额法官也全部选出来了，比例控制在政法专项编制的39%。可以说，海南的司改已经渡过激流险滩。

当海南的法官检察官还在猜想职业保障如何完善时，上海已经公布了他们的方案。历经34稿，最终形成《上海法院司法改革试点工作实施方案》及20余项配套制度规定，入额法官提薪43%，薪酬将与专业化的等级相匹配，摆脱以往与行政级别挂钩的薪酬制度。

为全面推进司法人员分类管理改革，确保员额制稳妥落实，上海用两个月的时间逐人定岗分类，6月底将完成全市法院、检察院人员分类管理各项准备工作，为下半年启动纳入员额管理的法官、检察官的确认遴选工作打好基础，把能办案的骨干充实到办案一线。

几周前，广东省高院下发了《广东省健全审判权运行机制完善审判责任制改革试点方案》，开出了“权力清单”和“负面清单”，该干什么、不该干什么、错案如何追责，一目了然。

法院检察院人财物省级统管，需要多部门联动。湖北省从2015年1月起，首先实现财物由省级统一管理。“开前门、堵后门，保障更充足，管理更严格，彻底实现了收支两条线，堵住了基层办案‘创收’的资金流入渠道。”

“正入万山圈子里，一山放过一山拦”，一些深层次的矛盾，机制不改不行，但改革之后，又出现了如何适应、如何配套的新问题。比如，陆宁感慨，“让审理者裁判，由裁判者负责”后，自己签发判决更谨慎了，但权力下放后，法官自由裁量权变大了，如果缺乏刚性的制度约束、合理的外部监督，同样容易产生司法腐败。

试点改革一年间，中办、国办印发《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，最高法公布修订后的“四五改革纲要”，其中许多举措来自试点的经验。试点发挥了对全局性改革的示范、突破、带动作用。

“停不下来了，一停就会乱，只有加快做下去。” 海南省高院政治部主任蔡建新说，司改不能“停产闹革命”，要一边改革一边办案，“老百姓不管你怎么改，只管案件怎么判，如果案件质量下降了，改革就会受到质疑。”

司法体制改革，开弓没有回头箭。目前，各试点省份的司改工作正在稳步向前推进。只有在推广中检验、在总结中完善，为全国推行司法体制改革探路，才能让人民群众在改革中有更大的“获得感”。