“黑飞”困局倒逼空管改革：手续难获准 擅飞惹祸端

本报记者 彭训文

“‘黑飞’(未经登记的飞行)也要判刑？”日前，北京一家航空科技公司的3名员工因为涉嫌过失以危险方法危害公共安全罪被起诉至法院，引发广泛热议。原因是他们私自用无人机进行航空测绘，造成多架次民航飞机避让、延误。这是我国“黑飞者”首次被追刑责。

近年来，综艺节目、结婚盛典使用无人机航拍成为时尚；曾经的“裸跑弟”驾机飞越北京野生动物园，宣称创造吉尼斯最小飞行员纪录，或是“男子驾驶直升机空降德州学院接走女生”视频等，引发无数网友围观和声讨：这些严重危害他人人身安全的“黑飞”行为，谁来管？怎么管？

作为当事人的“黑飞者”却大喊冤枉。一篇名为《一个“黑飞者”的自白书》写道，“直到今天，我都没有负罪感。”“如果不是按管理者的要求根本无法起飞，我不会加入‘黑飞者’的行列”。

各方争吵，莫衷一是。背后的事实却是：随着我国各类小型航空器市场的快速兴起，违规“黑飞”、“私飞”乱象丛生，相应可供实际操作的空管规则、行业标准还处于空白——堵还是疏，这是一个问题。

❶野蛮生长的“黑飞”

“XX机场东北30公里处，发现不明空情。”一时间，北京军区某航空兵师多个团指挥所及地空导弹兵多个师、团作好战斗准备，并派出多支地面小分队前往目标区域搜索，数架民航航班被迫改航或绕飞。最终，“捣蛋鬼”竟是文章开头那家航空科技公司私自放飞的一架无人机。

随着无人机技术快速发展，我国航模、无人机市场正在野蛮生长。据不完全统计，目前，国内市场至少有三四百家从事无人机生产、销售、代理的企业，民用无人驾驶航空器数量近2万架。

记者在淘宝网搜索发现，各式航模飞机甚至翼展达两三米的超大航模飞机均有销售，价钱也从几十元到上万元不等。当记者问及安全性时，卖家表示国家目前没有统一的质量标准。

随之而来，无人机商业航拍、航模娱乐等项目方兴未艾。记者近日以结婚需要航拍为由，在网上联系多家航拍公司，他们均表示承接这类业务，包括搭载摄像头的无人机及工作人员在内，每次租金近万元。当被问及是否有航拍资质及手续时，对方表示“办手续太麻烦，干脆悄悄拍就行了”。

而在很多时候，这些公司所使用的无人机，多是由航模飞机加装摄像头改装而成。航模飞机，又拥有着一个被称为“航模爱好者”的广大群体。

据国家体育总局航管中心模型部主任王雷提供的数据显示，仅北京航模爱好者中的“积极分子”目前大约就有3万人。由于北京并没有给航模迷提供特定的空域，航模基本处于找个没人的地方就能飞的“黑飞”、“乱飞”状态。

由于操控不当，这些“黑飞”致使多架次民航飞机避让、延误的情况时有发生，甚至还出现闯进军事禁区，撞击建筑物，伤及无辜百姓，窃听、偷拍陌生人的家庭隐私等事件。

❷“黑飞”从何而来

当这些无人机、轻小型飞机、航模、三角翼、滑翔伞、飞艇、热气球等航空器频繁地在头上飕飕飞过时，我们不禁要问：究竟谁能管管它们？

根据我国《通用航空飞行管制条例》规定，军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动均为通用航空。这些航空器的商业、私人娱乐用途，无疑属于通用航空管辖范畴。

随着我国低空空域管理改革的推进，我国通用航空器数量正以每年15%的速度迅猛增长。这些航空器飞行高度相对比较低、体积小、速度慢，被称为“低慢小”目标。“低慢小”航空器携带便利、操控简单，加之获取渠道多，给管控带来很大难度。

据现行《民用航空法》、《飞行基本规则》、《通用航空飞行管制条例》明确规定，这些航空器必须要经过严格的报备和审批程序，飞行计划需要向地区管理局、空管局、空军申请报备，获得审批后，才能起飞。同时，由于国内在这些航空器具体的飞行区域、标准上并没有明确的法律法规。出于对民航航线的保护，各地管制十分严格。

以我国私人飞机为例，私人驾机飞行必须满足3个硬性条件：一是所驾飞机须获得民航局核发的“飞机适航许可证”；二是飞行员须有合法有效的飞行执照；三是须向军民航空管理部门申请飞行区域和飞行计划，批准后方可飞行。三者缺一都属于“黑飞”。而在我国很多地方，私人飞行必须提前1 周向民航部门提出申请，即便是紧急飞行，至少提前72小时申请。民航部门接到申请后，还要向空军申请。任何一个环节没批，飞行计划就泡汤。

有人形象地将这种监管称为：“离地三尺，都要报备。”由于申报获批时间较长，有时还不一定能批下来，很多人于是“选择性失明”，冒险“黑飞”。

❸“黑飞”的未来天空

“尊重飞行者，适度开放低空通航；普及国际惯例，打击真正的“黑飞者”，划清低空飞行的航线航道，制定航空路线图，标明哪里是禁飞区，哪里如何通行……”，网文《一个“黑飞者”的自白书》呼唤着未来能有一个规则化的天空。

据我国国防部日前发布消息称，国家空管委正在系统梳理各地改革试点工作，部署全面推开低空空域管理改革的顶层设计，包括提高空域资源利用率，分类划设空域，简化审批程序，加强运行管理等一揽子改革措施正在论证之中。

在一些地方，某些实质性改革正在发酵。今年下半年，内地首条低空航线“珠海—阳江—罗定”航线开通。飞机只要提前一天向当地通航飞行服务站报告即可，飞行服务站还为通用飞机提供飞行计划审批、航空情报、航空气象、飞行情报、告警和协助救援，乃至地面加油等一条龙服务。

要将低空空域划分好，使通用航线形成全国性网络，全国性的低空空域立法势在必行。“就像汽车业的发展，得先修路才行。”国家空管委相关人士表示。然而，2010年印发的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》等，在空域具体划设标准、管理依据上缺乏具体可供操作的措施。因此，以立法形式从空域管理体制、运行机制、管理主体、权限范围等方面做全面规定，厘清相关各方权限、职责是加快空域改革的必要之举。

此外，政府还应支持建立通用机场，以解决“落地难”问题。以美国为例，其通用航空如此发达，与其星罗棋布的通用机场密切相关。据统计，美国目前有19000多个供通用飞机起降的小型简易机场，占民用机场总数90%以上。

在相关专业技术人员的培训上，则应鼓励社会力量、境外资本投资兴办通用航空专业技术人员培训企业和机构，让广大“黑飞者”实现“转正”。

我们相信，随着我国低空空域管理改革力度不断深化，一个有规则、更安全、更开放的低空正在到来。

链接1：

我国近年来颁布的通用航空法规

2009年，民航局颁布《关于加快通用航空发展的措施》，提出从产业规划、资金扶持、空域保障、机场建设等方面促进通用航空发展；

2010年，国务院、中央军委发布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，对深化我国低空空域管理改革作出部署；

2012年，民航局颁布《引进通用航空器管理暂行办法》，《通用机场建设标准》和《通用航空发展专项资金管理暂行办法》；

2013年，总参、民航局颁布《通用航空飞行任务审批与管理规定》，进一步规范通用航空飞行任务审批和管理程序。

链接2：

黑飞“平谷事件”

近日，被称为无人机黑飞的“平谷事件”3名主角在平谷法院被起诉涉嫌“过失以危险方法危害公共安全罪”。检方指控，2013年12月28日，郝某受北京国遥星图科技有限公司总经理牛某的指派，在明知本公司不具备航空摄影测绘资质且未申请空域的情况下，指派乔某等3人对河北中色测绘有限公司承接的河北三河公务机场项目进行航拍测绘。3人均在明知自己不具备操纵无人机资质以及不清楚公司是否申请空域的情况下，于第二天在平谷区马坊镇石佛寺村南公路上，操纵燃油助力航模飞机升空进行地貌拍摄。在当天的飞行拍摄过程中，这架航模飞机被解放军空军雷达监测发现为不明飞行物，后北京军区空军出动直升机将其迫降。

据了解，此前全国曾多次出现因无人机“黑飞”引发的案例，但基本上都是被处以罚款或行政拘留的处罚，此次以“过失以危险方法危害公共安全罪”起诉，在国内尚属首次。

(文心)