上海自贸区周年考:负面清单管理模式全国各地盛行

核心提示

上海自贸区今天迎来一周年纪念日。

上海自贸区的定位是“制度创新高地”，具体的五大目标是，深化政府行政管理体制改革、扩大投资领域开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域开放创新以及完善法制领域的制度保障。

总体上讲，一年来，可复制可推广的制度创新已经打开局面，五大目标都有所推进。但各领域快慢不一、冷热不均的矛盾比较突出，一些人颇有微词。这或许就是“试验田”的命运所在。

冷静地分析上海自贸区一年来的冷与热、快与慢、限与扩，我们可以看到：只要勇于革自己的命，许多程序性的制度障碍的确可以迅速突破；但某些深层次的、结构性的绊脚石，需要假以时日，以实践倒逼的形式取得突破。

通过解读上海自贸区一年来的发展，观察上海改革的思路与举措，对深圳全面深化改革具有启示意义。

关键词 冷与热

不少人还记得，2013年10月8日是上海自贸区挂牌后的首个业务受理日，即便台风暴雨，距离上海市中心几十公里的上海自贸区管委会一楼综合服务大厅，依然人潮涌动。

前来“淘金”的民营资本和国有大型企业，远超预计中的“主角”外商。

各地政府也跃跃欲试。2014年全国省级地方政府“两会”上，有20多个省、自治区、市都在地方政府工作报告中公开表示，将对接、准备或申报“自贸区”列为2014年的工作重点。

新华社曾一针见血地指出：“抢牌子”的背后，是地方政府解不开的圈地搞开发的GDP情节，“地方对中央精神存在理解偏差。”

热情的狂欢逐渐被冷静的理性取代。年中以来，炒房、炒地、炒注册公司风慢慢冷却，前来自贸区洽谈的企业，主体也悄悄地变成了外资金融机构。

各界逐渐理解了习近平总书记强调的，“上海自贸区是块大试验田，要播下良种，精心耕作，精心管护，期待有好收成，并且把培育良种的经验推广开来。”

9月10日，李克强总理在2014夏季达沃斯论坛上更加简练地定义了上海自贸区，称在上海搞自贸区的试验可以说是一个改革的高地，而不是政策的洼地。

关键词 快与慢

上海财经大学自由贸易研究中心副主任陈波认为，自贸区是一项综合性改革，各个方向的进度不一，站在不同的角度，对改革的评价肯定不一。比如，政府职能转变是其中做得最有成效的部分，可以打到90分以上。

一年来，围绕政府职能转变，上海自贸区迅速推开诸多改革事宜。比如负面清单出台，放宽投资准入，对于部分符合条件的外资进入和中国资本走出去取消审批制、实行备案制，海关监管模式不断创新，推行先照后证，注册资本从实缴制改为认缴制等。

因为在自贸区试验的效果，负面清单管理模式在全国各地盛行。负面清单管理模式所关联的，正是本届政府一直以来力推的改革——简政放权。

目前正在全国进行的一场大范围复制推广的创新制度，来自于海关系统。上海自贸区内实施14项海关监管创新制度，一个月内，这些举措就从28.78平方公里的上海自贸区拓展到了全国。

政府职能转变取得了明显效果，但市场最关注的金融领域创新，却集中体现了自贸区改革快与慢的冲突。

自贸区的金融创新，被戏称为“两季”大剧，但演得并不紧凑。第一季包括“一行三会”的“51条”金融支持自贸区建设的政策措施，以及相应的5项实施细则，直到今年2月28日才发布完毕。第二季则迟至5月才开场。

自贸区金融创新取得了一定的成效，但许多企业嫌不够快、不过瘾。

比如，作为自贸区金融改革基础设施的FT账户，直到6月18日才实际启动，首批有7家中资银行可以开立FT账户，截至7月末开设各类FT账户1972个。到了8月，才有另外3家中资银行的系统通过央行验收。并且，目前FT账户仅能开展人民币业务，不能开展外币业务。一些账户已经开立起来，但真正在做业务的并不多，企业对于利用FT账户能做什么并不十分清楚。

专家们指出，如果光从企业的角度来理解自贸区一些制度创新的快与慢，可能失之公允。自贸区金融改革开放试点的前提是风险可控，所有的金融改革，都要在这个前提下予以推进，防止热钱通过自贸区冲击境内市场。

上海农商行自贸区分行副行长季蓉就说，一个政策的出台并不简单，既要有可行性，又要把握住风险。央行的政策出来后银行要消化，要找市场，找目标客户，相应的系统也要更新，内部管理制度也要跟上。“在这么短的时间内达到这样的突破，我认为包括政策制定部门、监管部门以及各家银行在内，大家都很努力。”

关键词 限与扩

划定一个试验区来“育种”，利于风险控制。但在实际运作中，这种区域限制正成为某些领域跑不起来的原因。

比如自贸区服务业开放这一项，现在碰到的问题比较大。一是法规因素，因为每开放一个领域就会涉及到与中央各部委以前的规定相矛盾相冲突，每开放一项就需要国务院给自贸区一项权力，即明确批示此前还没有废除的法律法规在自贸区内不适用。

二是物理因素。服务业开放和货物贸易开放是不一样的，它是不能圈地的，它的服务范围也是难以限制的。比如医院，说区内可以设立外资医院，但问题是谁会来这里看病，28平方公里的区域里并没有多少居民。

圈地做试验是在原有的货物贸易概念下提出的政策，但现在的目标是进行服务业开放，这样一来矛盾扑面而来。就医院这一小领域来说，28平方公里的地域限制如果不放开，根本就行不通。

上海市政府决策咨询专家、上海社科院经济研究所所长石良平认为，扩区太敏感，现在一是需要制度创新尽快实现可复制可推广，以此打破地域限制；二是扩大试验范围，可以考虑先扩大到浦东新区，浦东新区本来就是个改革开放的先行示范区，是领头兵，这是不矛盾的。另外，我们还有六个国家级新区，服务业开放的一些试验也可以先在这六个新区里进行。（深圳特区报记者朱文蔚）