中国改革进深水区 既得利益已成最大阻力和风险

政府改革处于公共治理变革核心

《经济参考报》：如您所说，当前中国社会至少面临经济、社会、信任、政治这四种风险。既然已经认识到了风险所在，就要找到相应对策尽快化解风险。您认为，化解这些风险的关键问题在哪里？

汪玉凯：过去的30多年，我们以经济体制改革为主干展开各项改革，其他改革说到底是为经济改革服务的。但是我们越来越看到，党政机构、政府越来越成为社会矛盾的中心，成为社会矛盾的聚焦点。所以尽管这次三中全会决定说，未来我们要以经济改革为牵引，以经济体制改革为重点，但是，经济改革目标的实现，主要障碍都不在于经济领域，而在于政府，根本是政治行政领域改革，这是当前深化改革的关键问题。公共治理变革的重要性日益凸显，这其中党政机构和政府又处在公共治理变革的核心地位。

《经济参考报》：为什么说党政机构和政府的改革重要性处于核心地位？

汪玉凯：我认为，至少有三个原因。第一，其他各项改革能不能推进，以及在多大程度上推进，几乎都和执政党、政府有关。经济改革、政治改革、社会改革、文化改革、生态改革、执政党制度的改革，这六大改革每一项都和执政党、政府自身有关。以经济改革为例，收入分配制度改革、国企改革、金融改革、财税改革、投资体制改革，这些经济领域的改革，好改的早改过了，剩下难改的都和政府有关，如果没有政治体制改革的推进，这些改革是不可能成功的。第二，政府治理的能力直接影响国家治理的成效。国家治理体系、治理能力包括很多内容，既包括组织体系、法制体系、体制机制，也包括管理观念、管理水平，是全方位的。在整个国家治理架构中，政府治理处在第一线，国家治理很多目标通过政府治理来实现。如果政府自身问题不解决，能力不高，直接影响整个国家的治理水平。第三，从政府层面来讲，至少现在我们还有三个问题迫切需要解决。其一，整个治理结构不够科学，不管党政的问题也好，政府内部的组织架构也好，都还有很多关键性问题没有解决好。其二，政府管理中的深层次问题，一直没有得到老百姓的认可。这些深层次问题包括，转变政府职能滞后的问题，政府自身改革滞后的问题，行政审批过多过滥变成腐败温床的问题，还有社会管理、公共服务薄弱的问题。在这些关键问题上，老百姓不满意。其三，政府形象问题。政府的行为一直得不到有效控制，政绩工程、形象工程劳民伤财，严重影响政府的形象。所以从这些方面讲，公共治理变革的紧迫性可想而知。

《经济参考报》：那么，未来中国公共治理变革的路径和核心议题是什么？

汪玉凯：未来中国公共治理变革一是要优化公共治理的体系和结构；二是要突出政府改革，如转变职能，创新政府管理方式；三是要提高公共治理能力，包括提高公务员队伍素质；四是要加快建设法治政府和服务型政府建设步伐。

此外，有五个核心议题亟待解决。

第一，重构政府和市场关系，发挥市场在资源配置上的决定性作用，逐步使政府治理现代化。要发挥市场决定作用，主要解决两个问题：一、政府要向市场放权；二、要开放市场。从开放市场来看，这次改革决定里的一大堆问题都是围绕这个话题展开的，包括建立统一的市场体系、打破行政壁垒、开放金融、开放服务业、反对垄断、改革国有企业、构建公平的市场竞争环境。政府向市场放权，一共有五大举措，比如说减少投资审批、减少对生产经营活动的审批、减少不必要检验检测许可认证，减少行政事业性收费、改革企业注册登记制度。鼓励创业，降低市场门槛。宽进严管，先让人进来，进来再按照企业管理法管，不是一开始就把人挡在门外。政府必须在市场决定论基础上，发挥宏观调控、市场监管、公共服务等功能。

第二，全力保障民生，维护社会的公平和正义。过去这些年，中国改革受到老百姓最大的置疑，就是公平正义。三中全会推进的60项改革，有18项和民生有关，全力保障民生，体现社会公平公正。具体来讲，要加大对民生投入，要加大与民生有关的体制机制改革的力度。比如，取消事业单位如医院、学校、科研机构的行政级别。医院改革，不能以药养医，医药要分家；教育改革，要保证教育公平公正，改革基础教育，减少考试科目。所有这些改革几乎都涉及和民生有关的体制机制。还比如说，要建成统一的城乡建设用地市场，让农民有更多的财产性权利，各种要素能够自由流动。我认为，这次改革很大的一个着眼点，就是要让公平正义照耀在农民这个最大的弱势群体身上。过去这些年，我们最大的教训之一，就是双重剥夺农民。从改革开放到现在，农村共有2 .6亿农民离开土地了。他们进城后，没有和城市人处在同等就业起跑线上。他们干的全是最脏最累的活，拿到的报酬，相当于城市人的一半，年龄大了，干不动了，到乡下养老，城市和他没有关系。这是第一重剥夺。我们的城镇化异化成圈地化。中国的城镇化根本上变成一个城市空间的扩张和侵蚀过程。我们的土地制度规定，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有。在征地过程中，给农民一些补偿。除了公共用地，剩下的土地被政府高价卖给开发商，地方政府独享了巨额的土地增值收益，把农民这个土地的本来所有者，排除在参与土地收益分配的门槛之外，这是第二重剥夺。这次围绕土地制度改革，将是中国进行的又一次土地改革，土改的直接受益者是农民。

第三，创新社会治理，释放社会活力。在整体上，我们在很多方面走偏了方向，把社会管理变成了对人的行为管控。这次决定扭转了这种局面，把国家管理变成国家治理，政府管理变成政府治理，社会管理变成社会治理，治和管这个字的改变，意义重大。这次包括废除劳教制度、改革司法审判制度、省级以下司法实行垂直管理，将来可以建地区性法院，主要是解决地方权力对司法审判的干预，要保证司法公平公正，为我们下一步司法审判相对独立奠定基础。再一个，要对社会放权，四大类社会组织都放开了，取消双边管理。社会治理最终是要释放社会活力，不是把每个人都管起来，不是把行为控制起来。

第四，用法律构建制度笼子，用制度管人管权管事。中国的现有体制有很多优势，比如说，可以集中力量办大事，但是最大的软肋是到现在没有找到一个四两拨千斤的管理、约束公权力的制度设计。这次专门设立了一个纪律检查的专项小组，下决心解决中国的软肋。比如说，它利用法律构建制度，用制度笼子来管人、管权、管事，让人民有监督的权利，公开透明，构建权力清单，保障干部清正、政府清廉、政治清明。再就是创新监督的体制机制，除了省以下司法相对独立、垂直管理之外，要改变纪检监察体制，就是同一级党委再没有权力提名同级纪委书记、副书记了，由上级纪委提名，这个书记副书记是双重负责制，既要对同级党委负责，也要对上级纪委负责。再就是巡视制度的广覆盖，全覆盖，不仅党政机构，还有事业单位、国有企业。此外，对官员提出更严格的要求，比如不准超标配办公室、不准超标配车等等。

第五，加大党政自身改革力度，提高公信力。包括转变作风、降低三公消费、反对四风、公开透明等。特别是八项规定出来后，产生相当大的影响。

现在高层领导是严厉治官。我在十年前，曾提过中国公共治理的14字方针，第一严治官，第二善待民，第三创新政体，第四稳定银根。没想到十年以后，这届政府意图很清晰，严厉地控制管理官员，螺丝将会越拧越紧。但同时，这是一个痛苦的过程，可能会是一个大浪淘沙的过程。经过这样的严格控制以后，一些被淘出来的人可能是意志薄弱者。

但是中国的核心问题在于用人，所有的问题都在于用人这个问题上。如果不解决用人这个问题，很多问题解决不了。一把手用人，一把手说了算，这是非常大的问题。我曾经在这方面写过一些建议，我建议，县一级的书记和县长由一个人来当，人大主任不能由书记兼任。两条线选出一个一把手，这不改变党管干部的原则。党组织可以推荐四个到五个合格的书记候选人，让党员代表大会投票。候选人演讲，党员代表大会认为将来谁当书记合适，投票出来，一二三四排出来，前三名就竞争县长去。候选人到人代会去演讲，竞争县长，最后人代会认为谁最合适，谁当选县长，谁就既是县长又是党委书记。让党员和人民群众决定一把手。这样他就不会只对上面负责，也要对下面负责。第一任人唯贤；第二任人唯信。当一把手以后，任命哪一个局长，书记兼县长说了算，但是要承担连带责任。这样既能体现中国共产党的执政领导地位，也能保证决策的效果和不腐败。人大主任是独立的一条线，纪检是一条线，两条线监督一把手。

排除改革阻力需要更大的勇气和智慧

《经济参考报》：这次改革方案得到广泛认可，顶层设计不易。制订好的方案不容易，把好的方案变成现实更难，尤其是当前改革进入深水区，必定要触犯很多人的既得利益，您认为，当前改革面临的阻力主要来自哪里？要突破这些阻力应该从哪些方面入手？

汪玉凯：就我个人理解，在未来公共治理变革中，最大的阻力可能来自于两个方面：一是既得利益，二是政府自身。

十八大以后，最高领导层不断对整个改革的趋势做判断，比如说，改革进入深水区，改革要啃硬骨头，改革没有坦途，改革要涉险滩，改革准备付出成本。这些说法，都说明一个问题，就是当前的环境下，改革难度大、阻力大、风险大。十八大后不久，李克强总理多次强调，动利益比动灵魂更难。习近平总书记也多次讲，要有更大的勇气和决心，冲破利益固化的藩篱。习总书记没有直接用既得利益四个字，但是在我看来，他说的利益固化，主要就是指既得利益。包括他最近进一步对整个反腐败说很多狠话，“刮骨疗毒，猛药治病，反腐败不设上限，清除害群之马”，所有这些，都是有所指的。这些判断就说明，既得利益已经在事实上成为中国改革最大的阻力和风险。

所谓既得利益，就是通过非公平竞争的手段和方式、借助公权力和政策资源、获取巨额利益的相关体。我在2011年发表过一篇文章，系统分析中国目前既得利益的表现形式。主要包括三个灰色：灰色权力、灰色资本、灰色暴利。

既得利益主要依赖公权力的影响力，通过子女、配偶、亲戚朋友，在市场进行资本套现，一夜之间就变成亿万富翁，这是最大的腐败，真正的腐败。现在中国的既得利益至少有三个形态，一是以贪腐官员为代表的权贵既得利益；二是以垄断行业为代表的垄断既得利益；三是以房地产和资源行业为代表的地产和资源既得利益。这三大既得利益，既掌握权力，又掌握资源，还掌握资本，羽翼丰满，实力雄厚，控制相当多的中国社会财富。

在目前中国环境下，既得利益至少激化了三种冲突：一是官民冲突，二是劳资冲突，三是贫富冲突。社会上弥漫着仇富仇官的心态，群体事件的后面、大量黑色资本的后面，我们都可以看到既得利益的影子。改革最大的困难就是和既得利益作战，危险还没有过去，是我们战胜既得利益，还是既得利益最后吞噬我们，现在还难以下定论。所以二次改革的成败，在很大程度上，取决于我们能不能有效地遏制、战胜既得利益。

第二种阻力来自于政府自身。政府不是有意识的阻力，其自身的惯性就可能对这次的全面改革形成阻力。这种阻力包括三个方面，一是观念，一是审批制度，一是部门利益。

现在的审批制度，几乎可以看做是由计划经济转向市场经济过程中演变出来的怪胎。李克强总理说，他这届政府一共要拿掉567项审批事项，去年不到一年，就拿掉了334项。审批改革如果不到位，改革很难成功，向市场放权，向社会放权，都是空的，而审批改革难度阻力是很大的。再一个是部门利益，权力部门化，部门利益化，利益个人化，个人利益团体化。我觉得如果没有760万公务人员观念的变革，没有观念的更新，肯定成为改革的阻力。观念中核心的有三个：政府的角色观念、服务观念、法制观念。我以法制观念为例，就会说得更清楚一点。政府权力受到严格的法律限制，即法律不授权，政府无职权。政府权力和公民权力是相反的。公民权力在法律上规定的是不能做什么，不能杀人，不能放火。但是法律规定对政府来讲是你只能做什么，没有规定的你都不能做。所以才有一句话叫依法行政，依法行政的另外一个解读就是政府的所有作为都要有法律依据，否则就是乱作为。习近平总书记上任以后，非常重视法制，包括十八届三中全会，也讲到法制中国，要树立宪法的权威。

我觉得，如果没有正确的法制理念，我们的官员都可能成为这次改革的阻力。所以，中国在这样的环境下，就要以更大的勇气和决心来化解阻力，靠共识，靠思想解放，靠创新。如果没有1992年邓小平南方谈话，中国改革到不了今天。所以这次全面深化改革方案的实施，又到了这样的关键时刻。我们越敢出手，越敢在关键领域推进改革，我们面临的危机风险越能够化解，越能够获得老百姓的信任和支持，中国共产党的执政地位会越巩固。金辉