发改委：推动旅游市场向社会资本全面开放

中新网8月21日电据国家发展和改革委员会网站消息，近日，国务院印发了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》(以下简称《意见》)。发改委有关负责人表示，《意见》牢牢把握旅游业是市场化水平和开放度均较高的综合性产业这一特点，始终坚持向改革要动力、向市场要活力。建立公开透明的市场准入标准和运行规则，打破行业、地区壁垒，推动旅游市场向社会资本全面开放。

发改委负责人就《关于促进旅游业改革发展的若干意见》答问全文：

问：2009年，国务院出台过《关于加快发展旅游业的意见》，当前，为什么要再次就旅游业改革发展出台专门文件？

答：2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发[2009]41号)出台以来，我国旅游业发展较快，旅游产品日益丰富，旅游市场不断壮大，综合拉动作用更加突出。2013年我国国内旅游人数达到32.6亿人次，国内旅游业收入2.63万亿元，与2008年相比，年均分别增长13.8%和24.8%。

当前，我国改革开放和经济社会发展进入新的时期，旅游业发展面临的形势和背景发生了重大变化。一是党的十八届三中全会作出了全面深化改革若干重大问题的决定，明确提出要使市场在资源配置中起决定性作用。二是《旅游法》正式颁布实施，对旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游安全、旅游监督管理等方面都明确了法律规范。三是我国经济增长进入新常态，扩大消费已成为促进经济增长的主要着力点。旅游休闲作为人民群众日常生活的重要组成部分，市场潜力大，在稳增长、调结构、扩就业、惠民生等方面发挥着重要作用。

与此同时，我国旅游业发展还存在一些不容忽视的问题：一是重建设、轻管理，重硬件、轻软件，重规模、轻品质，重开发、轻保护等问题仍较为突出；二是政府过度参与，市场机制未能发挥决定性作用，社会资本进入存在障碍；三是部分景区景点门票价格过高，景区的公益属性体现不足；四是当地居民没有合理分享旅游发展的收益，旅游的综合带动作用有待进一步强化；五是旅游市场秩序和服务质量与人民群众的期待还有较大差距，“黑导游”和诱导、欺骗、强迫游客消费等行为仍大量存在。

面对新形势，制定出台针对性强、更细更实的政策措施，对进一步激发市场推动旅游业发展的活力和潜力、促进旅游业健康持续发展，更好满足人民群众日益增长的旅游需求，具有重要的现实意义。

问：《意见》首次提出了科学旅游观，那么科学旅游观的具体内涵是什么？

答：旅游产品直接面对最终消费，服务于人的全面发展，是经济和社会、生产和生活的重要结合点。旅游业既要发挥产业链条长、带动作用大的优势，为国民经济多做贡献，也要落实科学发展理念，要倡导科学旅游观。

一是在创新发展理念上提出了“三个坚持”。首先，强调要处理好政府与市场的关系，推动政府依法监管，避免过度参与，使市场在资源配置中起决定性作用，让“看得见的手”和“看不见的手”协调互动，共同发力；其次，强调旅游业发展要与新型四化建设相结合，突出旅游业产业链长、融合度高、综合带动作用大的特点，最终实现经济效益、社会效益和生态效益相统一；最后，落脚点是以人为本，这也是科学发展观的核心，强调要积极营造良好的旅游环境，确保广大游客游得放心、游得舒心、游得开心，在旅游过程中发现美、享受美、传播美，这也与中华民族自古就崇尚“天人合一”，自古就倡导“读万卷书，行万里路”，把旅游作为修身养性之道的理念一脉相承。

二是在加快转变发展方式上提出了“三个转变”。推动旅游产品向观光、休闲、度假并重转变，满足多样化、多层次的旅游消费需求；推动旅游开发向集约型转变，更加注重资源能源节约和生态环境保护，更加注重文化传承创新，实现可持续发展；推动旅游服务向优质服务转变，实现标准化和个性化服务的有机统一。

三是为更好地发挥目标考核的指挥棒作用，进一步促进旅游业发展转型升级、提质增效，《意见》不再提出旅游人次等数量指标，而是突出了旅游消费、年人均出游人次等质量性指标。

问：此次出台的《意见》在贯彻落实十八届三中全会决定精神，全面深化改革方面有什么实招？

答：《意见》牢牢把握旅游业是市场化水平和开放度均较高的综合性产业这一特点，始终坚持向改革要动力、向市场要活力。一是提出要加快政府职能转变，进一步简政放权，使市场在资源配置中起决定性作用。加快推进旅游领域政企分开、政事分开，切实发挥各类旅游行业协会作用，鼓励中介组织发展。二是建立公开透明的市场准入标准和运行规则，打破行业、地区壁垒，推动旅游市场向社会资本全面开放。各地要破除对旅行社跨省设分社、设门市的政策限制，鼓励品牌信誉度高的旅行社和旅游车船公司跨地区连锁经营。

三是积极培育壮大市场主体，扶持特色旅游企业，鼓励发展专业旅游经营机构，推动优势旅游企业实施跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，打造跨界融合的产业集团和产业联盟，支持具有自主知识产权、民族品牌的旅游企业做大做强。四是稳步推进建立国家公园体制，实现对国家自然和文化遗产地更有效的保护和利用。五是抓紧建立景区门票预约制度，对景区游客进行最大承载量控制。统一国际国内旅游服务标准。完善旅游统计指标体系和调查方法，建立科学的旅游发展考核评价体系。六是取消边境旅游项目审批，将旅行社经营边境游资格审批和外商投资旅行社业务许可下放至省级旅游部门。

问：《意见》在拓展旅游发展空间上，提出了什么具体措施？

答：近年来，我国旅游业发展较快，特别是国内旅游增长迅猛。因此，如何挖掘新的增长点，进一步释放旅游消费潜力成为《意见》的重点任务之一。《意见》明确提出，一是针对当前旅游消费向观光、休闲、度假并重转变的趋势，积极发展休闲度假旅游，提升体育、养生、医疗、森林、海洋、邮轮游艇等旅游产品品质和内涵。二是结合新型城镇化建设，大力发展乡村旅游。三是深度挖掘文化内涵，把文化元素贯穿于旅游消费全过程、各环节，不断创新文化旅游产品。四是考虑到开展研学旅行，对于增强中小学生集体和团队意识，增进对自然和社会的理解认识，培养其社会责任感和实践能力具有重要作用，是贯彻全面实施素质教育要求、扩宽中小学生能力教育渠道、促进全面发展的重要载体，也是促进旅游消费的重要方面，《意见》明确提出要积极开展研学旅行。五是针对我国老龄化社会的到来，提出系列措施大力发展老年旅游，不断开拓银发市场。

问：近年来，我国入境旅游增速下滑，近两年出现连续负增长，与此同时，我国居民出境旅游增长迅猛。对此，《意见》采取了什么新的针对性措施？

答：当前，受世界经济错综复杂、新兴经济体增速放缓、人民币持续升值等影响，国际旅游市场竞争加剧，我国入境旅游发展面临困难增多。为更好地拓展入境旅游市场，扭转旅游服务贸易逆差不断加大的趋势，《意见》针对近年来我国入境旅游发展存在的问题和不足，从加强旅游宣传推广、完善出入境政策等方面提出了针对性措施，并单独作为一节。主要内容包括：一是完善国家旅游宣传推广体系，采取政府购买服务等方式，逐步实现国家旅游宣传促销专业化、市场化。建立多语种的国家旅游宣传推广网站，加强国家旅游形象宣传。二是研究促进外国人入境过境旅游签证便利化措施，推动符合规定条件的对外开放口岸开展外国人签证业务，逐步优化完善外国人72小时过境免签政策，推动外国人72小时过境免签城市数量适当、布局合理。统筹研究部分国家旅游团入境免签政策，优化邮轮出入境政策。为外国旅客提供签证和入出境便利，不断提高签证签发、边防检查等出入境服务水平。

问：《意见》在政策措施上还有什么其他亮点？

答：旅游业改革发展涉及供需两个方面。其中，保障旅游休闲时间，加强基础设施建设，提升公共服务水平等对于更好满足游客需求尤为重要；加大投融资、土地、人才政策支持对于扶持旅游企业做大做强具有积极意义。因此，《意见》从带薪休假制度、基础设施建设、财政金融支持、土地利用政策、人才培养等五个方面提出了具体措施。

一是切实落实职工带薪休假制度。《意见》明确提出，将带薪年休假制度落实情况纳入各地政府议事日程，作为劳动监察和职工权益保障的重要内容，推动机关、企事业单位加快落实职工带薪年休假制度。鼓励职工结合个人需要和工作实际分段灵活安排带薪年休假。在教学时间总量不变的情况下，高等学校可结合实际调整寒、暑假时间，中小学可按有关规定安排放春假，为职工落实带薪年休假创造条件。

二是加强旅游基础设施建设。加强景区旅游道路、步行道、停车场、厕所、供水供电、应急救援、游客信息服务以及垃圾污水处理、安防消防等基础设施建设，围绕重点旅游区和旅游线路，进一步完善游客咨询、标志标牌等公共服务设施，集中力量开发建设一批新的自然生态环境良好、文化科普教育功能完善、在国内外具有较强吸引力的精品景区和特色旅游目的地。编制全国生态旅游发展规划，加强对国家重点旅游区域的指导，抓好集中连片特困地区旅游资源整体开发，引导生态旅游健康发展。加大对中西部地区重点景区、乡村旅游、红色旅游和集中连片特困地区生态旅游等旅游基础设施和生态环境保护设施建设的支持力度。

三是加大财政金融支持。抓紧研究新形势下中央财政支持旅游业发展的相关政策，做好国家旅游宣传推广、规划编制、人才培养和旅游公共服务体系建设。国家有关支持服务业、中小企业、新农村建设、扶贫开发、节能减排等专项资金，要将符合条件的旅游企业和项目纳入支持范围。由政府引导，推动设立旅游产业基金。

四是优化土地利用政策。《意见》明确，要改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合。编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时，要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求，规范用海及海岸线占用。年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。进一步细化利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地开发旅游项目的支持措施。在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办旅游企业，修建旅游设施涉及改变土地用途的，依法办理用地审批手续。

五是加强人才队伍建设。《意见》提出，实施“人才强旅、科教兴旅”战略，编制全国旅游人才中长期发展规划，优化人才发展的体制机制。加强旅游学科体系建设，优化专业设置，深化专业教学改革，大力发展旅游职业教育。建立完善旅游人才评价制度，培育职业经理人市场。推动导游管理体制改革，建立健全导游评价制度，落实导游薪酬和社会保险制度，逐步建立导游职级、服务质量与报酬相一致的激励机制。加强与高等院校、企业合作，建立一批国家旅游人才教育培训基地，加强导游等旅游从业人员培训，不断提高素质和能力。鼓励专家学者和大学生等积极参加旅游志愿者活动。把符合条件的旅游服务从业人员纳入就业扶持范围，落实好相关扶持政策。支持旅游科研单位和旅游规划单位建设，加强旅游基础理论和应用研究。

此外，《意见》还就各地、各部门贯彻落实提出了具体要求。