地方政府债券发行试点 需填补监管空白

显然，中央希望通过允许地方政府自行发债，借助市场力量强化对地方举债的约束。但实现这一目标需要有几个条件配合。一是中央财政与地方财政实现了某种责任切割，或者中央对地方债务的担保责任能够被量化和固定下来，使市场可以更好地判断地方政府债券的违约风险及损失程度，进而通过价格杠杆调节地方政府融资成本，约束其举债行为；二是地方政府的行政体制能够有效统一举债责任与偿债责任，强化财政投资回报意识，党政一把手切实对政府债务承担责任；三是地方财政体系能够保持较高的透明度，能够接受外部审计监督，建立了相对有效的信息披露机制；四是债券市场摆脱由少数大型银行机构控制的局面，能够对地方政府的主体信用和债券信用进行公允评级和定价，减少传统银政关系通过债券市场渠道对地方政府举债行为产生影响。显然，前述第一、第二和第三个条件能否得到满足，取决于我国财政体制改革的进展，而第四个条件则取决于金融体制改革。

在推动金融体制改革方面，特别是建立多层次债券市场方面，我国确实有许多工作还没有完成。仅就地方政府债券而言，财政部2014年57号文对于债券品种、发行规模、发行程序、定价机制和交易场所都做出了比较明确的规定，参与试点的地方政府事实上并没有太多的选择余地。但对于市场普遍关心的信息披露、偿债责任、违约处罚等关键性问题，则仅作出原则性规定，甚至没有规定。因此，可以说文件的目的只是起到了规范参与试点的地方政府发行债券行为的作用。而且，地方政府债券发行试点实际上沿用了以往“谁发起，谁监管”的传统证券监管方式，没有解决债券发行与交易如何同现有债券市场监管机构和监管规则对接的问题。而财政部门事实上又无法承担起对地方政府债券发行及交易活动进行监管的职责，这一细分市场未来可能会出现更多监管空白。

为做好地方政府债券发行试点工作，笔者建议由金融监管协调部际联席会议统一安排与地方政府债券发行与交易有关的重大事项，参照企业债务类融资工具有关规定，对于地方政府债券的信息披露、交易规则、偿付责任、违约追索等提出细化要求。同时，逐步放松对于地方政府发行债券的行政性管制，让地方政府自主选择发行券种、发行场所、定价机制和制定偿债计划；另外，适当限制商业银行持有地方政府债券，积极引入银行体系外资金特别是来自个人投资者的资金，逐步建立和完善地方债券市场，形成“银行有限参与，市场梯度发展，群众积极监督”的地方政府债券发展机制。