地方政府债券发行试点 需填补监管空白

地方政府债券发行的正规化和常态化，不仅仅是为国内债券市场增加了一个可投资品种。更重要的是，它打开了一个重要改革时间窗口。为完善我国地方政府债务管理体制，提高国内直接融资比重，增加人民群众财产性收入创造了机会。

首先，地方政府办理债券自发自还业务，意味着中央政府将偿债责任正式落实到地方政府身上。同以往以银行贷款为主的融资方式相比，发债融资的市场化程度更高，地方政府需要适应并逐渐擅长通过公开市场募集资金和接受市场监督。鉴于市场投资者的多元化特征，地方政府需要根据投资者的不同要求以及市场形势，有针对性地制定债券发行方案，提高发债主体和债券自身的信息透明度，接受债权人监督，以逐步提高市场声誉，控制融资成本。

其次，我国地方政府债券通常被视为准主权级债券，同国债一样具有刚性兑付特征。但地方政府理论上不能够通过超发货币的方式履行兑付责任，因此地方政府只能通过常规渠道组织资金，履行到期兑付责任。这对于地方政府完善债务管理机制以及风险预警系统提出了新要求。

第三，对于很多地方而言，发行地方政府债券的主要功能是以债券融资替代银行信贷融资，以中长期资金替代短期融资，以政府显性债务替代隐性债务。而中央政府的一个很重要目标是分散地方政府债务过分集中于银行体系的风险，将风险通过债券市场分散和转移出去。这就要求向地方政府出借资金的主体应逐步由银行转换为多元化的市场投资者。而目前以银行为主体的银行间债券市场尽管是我国主要的债券发行及交易市场，但它还不能够完全满足投资主体多元化的需要，这对我国建设多层次债券市场提出了新要求。

地方政府自行发债被认为可以借助市场力量，强化外部约束，迫使地方加强债务管理和建立风险预警系统，确保地方财政安全。在发达市场，地方政府债券一般可以豁免发行注册程序，信息披露也可以适当简化，投资者的利息收益甚至可以免税。但是这并不意味着地方政府可以随意举债甚至逃避偿债责任。在我国，由于政治体制差异和传统财政体制的原因，中央政府仍然对地方政府债务承担连带责任，投资者总体上还不需要为地方政府的债务风险担忧。但是，随着近年来地方政府债务的迅速膨胀，中央对于地方债务的潜在担保也显得不那么保险。地方政府债务负担的迅速增长是在中央、地方事权、财权不对称，地方财政管理体制不健全的大背景下出现的，其对中央政府信用的透支已经到了危及国家财政安全的程度。如果不改变现行体制，那么地方政府债务的持续膨胀必将突破中央政府承保底线，导致国家主权债务风险上升，恶性通胀可能性加大。