国家行政学院教授解析政府乱作为 包括与民争利等

编者按

政府与市场的关系问题，是人类社会长期探索的 “理论界的哥德巴赫猜想”。从今年4月1日起，本版连续推出“关注政府与市场”系列报道，分别聚焦招商引资乱象、政府乱作为，刊发读者来信、记者调查、学者观点。下一步我们还将聚焦政府不作为、新型市场乱象等，欢迎大家参与讨论。

4月29日，国家行政学院教授、博士生导师许正中接受本报专访，并应邀作客人民网，围绕如何整治政府“乱作为”、如何让政府更好发挥作用等问题，畅谈他的观察与思考，进行客观理性的深度解析。这次访谈的更多精彩内容，敬请留意人民网同步推出的电视嘉宾访谈节目《专家解析政府“乱作为”》。

提高政府效能

要把好事办好

记者：党的十八届三中全会《决定》强调，必须切实转变政府职能，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府，减少行政审批，解放社会活力和激发社会创造力。那么，法治政府和服务型政府的内涵是什么？

许正中：关于法治政府，有三个很重要的标志。首先，政府的行为必须有法可依、执法必严、违法必究。把权力关进制度的笼子里、规范在法律的框架内，权非法授即为违法。其次，在如何行政过程中，法治政府要求尽量减少公务员在行政执法过程中的自主裁量权。也就是说，公务员授权有限，但行权充分，要严格规定公务员的权限范围，既不能越权违规，也不能不到位、不作为。第三，法治政府依照的法律是动态的。要根据人们的需求和预设的公平程序，特别是根据社会条件的变化对法律进行修改。

在市场经济条件下，政府的主要职能就是提供公共服务。即使强调政府在市场经济中必须发挥重要作用，但在如何提供公共服务的问题上，是通过市场手段还是政府直接提供也需要具体分析。现代社会中，政府提供的公共服务是一种社会普遍服务。所谓社会普遍服务，就是政府提供的公共服务要均等化、全覆盖、可获得、可持续、具有公正性。

《决定》中提到两个很重要的词，一个是政府公信力，另一个是政府执行力。其实，政府最大的无形资产就是公信力。政府若失去公信力，必然要导致“塔西佗陷阱”。塔西佗是古罗马的一个哲学家，他发现，假如政府失信于民、没有维护好它的公信力，无论你说得是对还是错，干的是正确的还是错误的，他都不信任你，这样就会产生社会危机，这一点需要引起我们高度重视。

提升政府执行力的实质就是提高政府效能。效能政府绝不仅仅强调在执行中央政策的时候要多快、多努力，更强调执行政策时如何做到更精准，取得更好的效果，这就是我们常说的“把好事办好”。

那么，如何构建善治高效政府？我认为，当务之急要开出一本“居民手册”，将居民应该得到的公共服务、公共服务标准以及如何得到这些公共服务，悉数印在手册中，事先告诉每个居民和其他在华生活的人。如果你没有得到相应的服务，就可以找政府进行申诉，政府就应当根据标准提供给居民。这样可有效避免“塔西佗陷阱”。

不该政府做的

不能越俎代庖

记者：如果用法治政府与服务型政府的标准来衡量，我国一些地方政府在处理与市场的关系问题时，“乱作为”主要有哪些表现形式？

许正中：根据我的观察，政府乱作为主要表现在以下三个方面：

一是政府的创利冲动，与民争利。在改革开放初期，政府的创利冲动某种意义上还具有正面作用，能够激发人们的创业热情。经过30多年的发展，人民群众中已经培养出大量的市场主体，但政府创利的惯性停不下来。一些地方政府越来越像一个公司，经常与企业争利，也就是学界常说的“政府公司主义”。如果市长还是越来越像总经理，书记越来越像董事长，不去维护公正，反而与民争利，自己把好挣的钱挣了，就是典型的政府乱作为。

二是政府任意设租，本来是该市场做的，政府越俎代庖。具体表现为政府大量审批项目，该审批不该审批的，都要经过审批。市场瞬息万变，市场主体要取得成功，其变化的速度一定要超过对手。但一些不适当、不科学的审批制度，给企业竞争戴上了“枷锁”。凡事等着经过政府审批再行动，黄金的决策机遇就变成了明日黄花。在以“云物大智”（云计算、物联网、大数据和智慧工程）为支撑的新的信息时代，错失创利机会就是最大的损失。

三是该政府做的却没做好，造成所谓 “公地的悲剧”。现代政府的主要职责，是保障公共安全、公共教育、人的健康、人的安全，制订统一的福利标准，提高全体人民群众的素质等。但在这些方面，一些地方政府没有很好地履行职责，有些实际上不是人们想要的，政府却偏要给你提供。比如，有个地方县政府两次发文摊派香烟销售任务，还有个地方县委和县政府出文件给犯罪嫌疑人提供“担保”。

政府行为失当

容易积累风险

记者：按照通常的理解，政府乱作为就是政府做了本不该做的事。如果这类情况蔓延，对经济社会发展会带来怎样的危害？

许正中：政府乱作为的危害，归纳起来大概有五个方面：

第一，政府与民争利，扰乱市场秩序。政府设租寻租，不该政府审批的，却设置了很多审批事项，束缚市场的手脚。不该补贴的事、不该补贴的人、不该补贴的时候，却无原则地给予补贴，打破原有的利益均衡预期，扰乱社会利益机制，会带来经济效益的损耗。

第二，政府代替市场进行资源配置，压制市场活力。政府的主要职责应该是激励其他市场主体去创业。如果越俎代庖，扭曲资源配置，本来应该是企业做的，政府却要去创利，人们就会围绕利益再分配“打转转”，使得社会失去创新、创业、创富的动力。

第三，容易导致政府失去公信力。现代社会，政府信用不仅是一种重要的经济资源，更是一种维护社会正常运行的社会资源。政府的信用体系是社会信用体系的主核，政府失信将导致社会的混乱。

第四，政府行为失当会积累风险，而不是化解风险。现代政府应该是责任集中、风险分散，而不能是风险集中、责任分散。政府要给国民一个长期的良性预期，不能形成逆向的道德选择。现在，有的地方政府运行中不是有效地化解风险，而是不断地积累风险，容易导致社会矛盾集中爆发。在一些地方，连上访都变成了一个“黑色产业链”，对于一些缠访、闹访行为，政府为了息事宁人，本来不该鼓励的却鼓励了，结果形成“不闹不给，小闹小给，大闹大给，胡闹乱给”的怪现象，这也是政府乱作为的不良后果。

第五，把政府常规性的、制度性的工作，变成经常性、个体性的工作，一事一议、一人一策，必然导致混淆视听、扰乱人心。市场是天然的公平派、天然的竞争派、天然的创新派，假如把这三个天然机制给破坏了，把最灵敏的市场机制扭曲了，大家都盯着再分配领域，只顾着分利、分红，到头来只会形成恶性循环。

转变职能任重道远

治理结构亟待完善

记者：政府乱作为的表现形式多样，危害很大，那么，您认为导致这些问题出现和长期存在的深层原因是什么？

许正中：改革开放30多年来，我们的政府经历了重要转型。一是从过去的管治型政府向现在的服务型政府转型，要满足社会共同需要。所谓社会共同需要，既是官员的需要，更是老百姓的需要；既是城市人的需要，也是农村人的需要；既是城市老居民的需要，也是城市新居民的需要。二是从保姆式、全方位关怀的无限政府向裁判式、着力于公共领域治理的有限政府转型。三是从官僚拍板决策的人治政府向公民参与治理的法治政府转型。可以说，一些地方政府存在乱作为，首先是政府转型不彻底造成的。

其次，政府乱作为也与我国社会治理结构不科学、不合理有关。现在，我们的社会结构呈“强政府、弱个人、几乎无社会组织”的状态。在先发市场经济国家，社会组织数量和企业的数量几乎相当。我国规模以上企业总数有2100多万个，但在有关部门登记的社会组织的数量仅52万个。相比之下，我们的社会组织数量少了很多。有些社会组织是从原来的政府部门转变过来的，他们习惯于当“二政府”，服务意识淡漠。

另外，我国长期以来的宗法制度、血缘关系形成的熟人社会，严重束缚了中国人的创新能力和中国社会的创新活力。引用费孝通先生的一句话说，我国长期处于静态社会，地缘关系血缘化，导致我们办任何事都要找熟人，形成“人熟好办事、无熟人办不成事”的状态。以上三个因素，是导致政府乱作为的深层原因。

政府行为规范化

制度建设是关键

记者：您对政府乱作为的原因分析很透彻。那么，通过什么办法才能够有效地遏制政府乱作为？怎样才能让政府这只“看得见的手”更好作为，进而实现政府行为的规范化？

许正中：制止政府乱作为，让政府这只“看得见的手”更好作为，让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，是全面深化改革进程中很难解决又必须解决好的一个大问题。

现代政府的第一要务就是要加强制度建设。用制度管人，用制度管事，用制度去约束人的行为。制度需要顶层设计，制度框架要清晰，制度结果要明确。

第二，政府运行要公开。政府既然是纳税人的诉求共同体，你应该干啥、你想干啥，都应该让纳税人知道，要做好信息披露。

第三，要维护公平公正。在制度运行的过程中，要有公众的参与，否则政府就会出力不讨好。比如，北京西直门立交桥频频受到公众质疑和诟病，成了北京交通的“动脉血栓”。其实，北京市的道路在全世界都算是宽的了，但是为什么天天堵车？就是由几个像西直门桥这样的交通“血栓”造成的。桥的设计弊端大家能看得着，但是制度的“动脉血栓”是看不着的，慢慢地就把老百姓隔绝了、疏远了，人为地制造体制性矛盾和混乱局面。所以，透明政府、法治政府、规则政府、规划政府、参与型政府，这几个方面，从制度设计到公正运行，都需要我们高度重视。

此外，政府运行中的专业化制衡也非常重要。所谓专业化制衡，就是决策、执行和监督之间，既要有合理分工，又相互制衡，防止权力向一个人集中、向一个部门集中，让权力在阳光下运行。无论是先发国家还是传统国家，无论是法治的市场经济国家还是计划经济国家，腐败只是程度的问题。权力到哪儿，腐败肯定到哪儿，腐败是永远消灭不了的，但是它能够被遏制。

人类历史的进步过程，就是让政府这只“看得见的手”更好作为、让政府“黑箱”透明起来的过程。我们要从制度方面入手，要让腐败带来的“负收益”，足以警示各级公务员不能腐、不敢腐、不想腐。