公务员薪酬改革“前世今生”：须兼顾效率与公平

有效的公务员薪酬制度，必须兼顾效率与公平两大要素

文/胡颖廉

新中国成立以来，我国已经历了四次大的公务员薪酬制度改革，展现出从固化到灵活，从粗放管理到精细规范，以及从平均主义到注重绩效的制度变迁特征。

第一次改革。1956年6月16日，国务院通过了《关于工资改革的决定》，将政府工作人员的工资分为30级。同时为反映出各地生活成本差异，全国被分为11个工资区，第11类区工作人员工资比第1类区同级别人员工资高出30%。然而由于当时主流观念对于物质报酬持否定态度，此后的工资管理并没有完全按照上述“决定”进行，原定于1957年的工资升级也没有如期举行。

第二次改革。1985年，中共中央和国务院公布了《国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案》。这项被称为“结构工资制”的改革调整了1956年工资制度中不区分具体项目的做法，规定机关和事业单位人员工资由四部分组成。

一是基础工资，这是保障工作人员基本生活的工资项目，发放的金额不分职务等级和工作年限，所有人一样。二是职务工资，根据工作人员的职务来定，职务越高得到物质回报越多。三是工龄津贴，主要根据工作人员的工作年限来定，不区分职务高低。四是奖励工资，即来自所在单位行政经费的结余，用于奖励工作绩效较好的员工。

此次工资改革也存在一些弊端，比如奖金原则上是给绩效较好的员工，实际执行中则是人人有份；又如过度强调职务对工资的决定作用，诱发了高职位不当扩张的风险。

第三次改革。1993年的《机关工作人员工资制度改革方案》明确提出，新工资制度要防止高定级别、高套职务工资等不良现象。与此同时，不再划分工资区，而是引入了地区津贴。地区津贴包括艰苦边远地区津贴和地区附加津贴。前者主要体现各地自然地理环境等差异；后者用于补偿机关工作人员在不同地区生活成本，地方政府可根据自有财力发放此类津贴。

此次改革强调在条件成熟时，对考核优秀和称职的工作人员发放年终一次性奖金。遗憾的是，地区津贴制度出台之时恰逢我国地方政府预算外资金急剧扩张，导致地区间和部门间的巨大工资差成为1993年工资改革的硬伤，也成为2006年改革启动的主因。

第四次改革。2006年6月14日，《国务院关于改革公务员工资制度的通知》出台。文件在“改革的原则”部分强调，要有效调控地区工资差距，逐步将地区工资差距控制在合理的范围内。这次改革除了要求完善津补贴发放制度外，也对基本工资结构做了调整：基础工资和工龄工资不再保留，级别工资权重有所加大。

同时，公务员工资级别从原来的15级调整为27级。若公务员年度考核达到称职或以上，每两年可在所任职务对应的级别内提升一个工资档，每五年提升一个工资级别。对于公务员的奖金，凡是年度考核称职或以上的工作人员，都有权享受年终一次性奖金，奖金数额相当于本人当年12月份的基本工资，类似于一些发达国家的公务员13个月薪水制。

理论和经验均表明，有效的公务员薪酬制度必须兼顾效率与公平两大要素。从这个意义上说，历次工资改革都有值得肯定之处。1956年改革实现了从供给制到货币制的跨越。1985年改革剥离了企业工作人员的工资部分。1993年改革让机关工作人员与事业单位工作人员脱钩。而2006年改革在大幅提薪酬的同时，统一了公务员工资级别。历史在不断推进，针对现行制度存在的一些问题，新的公务员薪酬改革亟待破题。

新一轮公务员薪酬改革方向。根据2013年2月国务院转发的《深化收入分配制度改革若干意见》工作任务，目前人力资源和社会保障部正在研究制定公务员薪酬体系改革方案。各种信息显示，此次改革的重点是提高基层公务员待遇，有两个主要任务：一是规范公务员地区附加津贴制度；二是完善职务和职级并行的薪酬制度。可见，新一轮公务员薪酬改革将延续兼顾效率与公平的导向，更加注重公平正义，而且注重从制度设计上来找出路。

公务员队伍是国家治理现代化的重要载体和支撑，基层公务员更是上情下达的关键环节。规范公务员地区附加津贴制度，能够有效解决地区差别不合理的问题。现实中，省与省之间最高和最低津补贴相差可达3~4倍，同一省内不同地区也存在很大差距，不仅挫伤了积极性，也直接影响行政效率。因此，有必要根据各地区、各部门资源、财政状况的不同，统一津贴、补贴发放额度规范和标准。

完善职务和职级并行的薪酬制度，就需要在“升官”的狭窄路径之外，拓宽“职级”这条路。据了解，未来的级别工资将体现同一职务层次的公务员工作年限、资历和能力差别，使公务员不提升职务也能通过晋升级别提高待遇，从而把激励重心更多放在级别和专业技术职称上来。

实行级别与工资待遇挂钩，将会带来新的发展预期——即使当不了多大官，工资也不会低。这对于勤恳做事的“老实人”无疑是有利的，更有利于淡化“官本位”思想，鼓励更多人坚守一岗、专攻一行，在职业稳定性中提升履职专业性。从长远看，改革将对整个公务员系统的升级改造和效能提升产生深远影响。□

(作者单位：国家行政学院)