十八届三中全会前瞻：国企分类改革与监管新时期

实际上，正是由于国有企业使命存在矛盾，才引起了这些年国有企业行为出现偏差，一方面在传统制造业中过量的国有资本不断制造新的过剩产能，形成对非公资本的挤出；另一方面，在关系国民经济命脉、改善民生、国家长远发展的重要领域中，国有资本的作用没有充分发挥。

中国社科院工业经济研究所党委书记、副所长 黄群慧

改革开放以来，国企改革与发展已经取得了巨大的成就，但是，近几年国企改革与发展的环境日趋复杂，给国企改革与发展提出了新的挑战。

从国际环境看，受国际金融危机影响，世界经济形势低迷，一些西方国家提出“竞争中立性”等遏制我国国有企业发展；从国内环境看，宏观经济形势下行压力加大，科学发展观要求国企转变增长方式，社会上对国企的地位、作用和发展方向也出现了争议。无论国企发展与否社会上都会有指责声音：发展被指责损害了社会福利，不发展则被指责国有资产流失。

在这种背景下，如何按照十八大要求“推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”，就成为未来我国国有企业改革的重大任务。

而当前国企改革只停留在对国有经济的功能定位的整体认识阶段，还没有细化到基于国有经济功能定位而对每家国企使命进行界定、进而推进国有经济战略性重组的具体操作阶段，这难以实现“不断增强国有经济活力、控制力和影响力”的目标。

未来国企改革的基本思路应该是“精细化分类改革”，我国国企改革与发展应该进入“分类改革与监管”的新时期。

基于国有经济功能定位，明确将国有企业分为公共政策性、特定功能性和一般商业性企业三类

经过多年的摸索，我国国有经济的功能被定位为弥补市场缺陷、巩固社会主义制度的经济基础和发挥在国民经济中的主导作用。

十五届四中全会《决定》指出：“国有经济要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”国有经济这种整体定位，是十分科学的，既满足了市场经济共性要求，又满足了社会主义市场经济体制的特性要求。

但是，上述整体功能定位会造成具体国有企业在生产经营中面临“盈利性使命”与“公共政策性使命”的诉求冲突。一方面，国有企业要通过追求盈利性来保证自己的不断发展壮大，从而实现主导地位；另一方面，国有企业要弥补市场缺陷，服务公共目标，这可能会要求牺牲盈利。这会使得国有企业陷入两难的尴尬境界——不赚钱则无法完成国有资产保值增值、壮大国有经济的目标，赚了钱又被指责损害了市场公平和效率。

企业运行的逻辑是使命决定战略。实际上，正是由于国有企业使命存在矛盾，才引起了这些年国有企业行为出现偏差，一方面在传统制造业中过量的国有资本不断制造新的过剩产能，形成对非公资本的挤出；另一方面，在关系国民经济命脉、改善民生、国家长远发展的重要领域中，国有资本的作用没有充分发挥。

必须给国有企业具体明确的使命定位，对国有企业进行具体分类，不同类型的企业应该承担国有经济的不同的功能定位。具体可以将国有企业分三大类：

一是公共政策性企业，主要是指处于自然垄断的行业、提供重要的公共产品和服务的行业的企业，具体行业包括教育、医疗卫生、公共设施服务业、社会福利保障业、基础技术服务业等。这类国有企业不以盈利为目的，主要承担公益目标。

第二类是特定功能性企业，主要是指处于涉及国家安全的行业，支柱产业和高新技术产业的企业。这类企业所处领域相对宽泛，具体包括军工、石油及天然气、石化和高新技术产业等，而且这类领域随着国家的经济发展及战略变化可以变化，这类企业既需要充当国家政策手段，又需要追求盈利，以促进自身的发展壮大，从而发挥对国家经济安全和经济发展的支撑作用。

第三类是一般商业性企业。这类企业是除了上述两类企业以外所有的现有企业，处于竞争性行业，与一般商业企业一样其生存和发展完全取决于市场竞争。

梳理113家央企的使命，

对现有国企进行分类改革和监管

现在国资委管理113家央企，未来改革的思路是按照上述国有经济功能定位的要求，对这113家央企逐一明确其存在对国家的意义、必要性和法律基础，从而具体界定每家央企的使命，进一步划分为公共政策性、特定功能性和一般商业性三类。

对于公共政策性企业，可以采用国有独资公司的形式。针对具体的企业可以专门立法，并建立严格的政府预算管理制度，其收入和支出都要有严格的预算管理，对管理层考核的核心要求是能否很好地实现公共政策性目标。

对于特定功能性企业，可以采用国有控股的公司制的形式，也可以成为国有上市公司，这类企业除了满足公司法的一般要求外，还要针对其所处行业建立有专门的行业法规来管理，这类企业要接受政府一定的预算管理，对管理层的考核要以经济目标为主，满足国有资产保值增值的要求。

对于一般商业性企业，可以采用相对控股的公司制形式，企业设立和运行符合公司法的要求即可。国资管理部门的监管形式主要依靠对派出董事的管理，其收益主要是股权收益。

从国有经济战略性重组目标要求看，国有企业应该主要体现为公共政策性企业和特定功能性企业，要不断将国有资本集中在这两类企业。

而一般商业性企业，原则上不新设这类企业，从长期看国有股可以从这类企业逐步退出，从而保证国有资本集中到关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济活力、控制力、影响力，但从短期看也没有必要政府“一刀切”强行要求退出。为了积极稳妥推进国有企业分类改革，可以考虑开始不全面推开，先在一些地方国有企业或者在一些央企进行试点，积累经验，进一步在全国推广。

对国有企业进行分类改革和监管，不仅有利于明确国有经济战略性重组，实现国有资本的有序流动，而且有利于促进大企业集团建立现代企业制度和公司治理结构的规范，有利于对国有企业领导人建立有效的激励约束机制。

改革国企领导人管理制度，从“集中统一管理”向“分层分类管理”转变

按照现行的国有企业领导人管理制度，国有企业领导人同时承担“企业家”角色和“党政官员”角色，国有企业领导人在制度设计上能够享受两种角色的利益(既享受相应行政级别的党政干部待遇，同时又可以拿到市场化的所谓职业经理人的高薪酬待遇)，还可以规避两种角色的风险(企业经营遇到困难时可以调任党政部门任职，在党政部门升职空间受到挤压时可以调任企业领导寻求高经济报酬——所谓“金色降落伞”)。

这种既“当官”又“挣钱”、或者可以“当官”也可以“挣钱”的角色混淆是极大的不公平，产生的社会负效应十分突出。当前对国有企业的很多不满和情绪化的攻击，在很大程度上来自于这种不公平。这不仅引起一般公众非议，即使是党政干部，也会对国有企业领导人市场化高收入有很大抱怨。实际上，社会上存在对国有企业领导人高收入的意见，更准确地说是对这种国有企业领导人“党政官员”和“企业家”双重角色的制度设计不满意，这使得深化国有企业领导人制度改革就非常必要。

产生上述问题的根源，是中国特色的社会主义理论与现代市场经济理论还缺乏在国有企业经营机制实践层面进行创造性地有机结合。一方面，我国建设的是中国特色的社会主义，在国有企业也必须坚持党管干部的原则；另一方面，市场经济体制要求国有企业改革要坚持市场化方向、突出国有企业的经济属性和国有企业领导人员的企业家属性。要满足这两个方面的要求，不应该像现行制度设计那样简单笼统地将“党政官员”和“企业家”角色叠加在国有企业领导人身上，而应该从管理制度上将国有企业领导人进行分类，赋予不同的职业角色，实施精细化管理，从而在国有企业经营机制实践层面实现中国特色的社会主义与市场经济体制的有机结合。也就是说，要对国有企业领导人员管理制度进行改革，由党组织部门“集中统一管理”逐步转向“分层分类管理”。

具体而言，应该在上述基于使命分类管理、逐步将国有资本集中于公共政策性和特定功能性企业的基础上，对于中央国有企业领导人员，划分为两类角色，一类是“党政官员”角色，中央企业集团公司的董事长及董事会主要成员、党组织领导班子成员，整体上市公司的党组织领导班子成员、派出董事和内设监事会主席等，应该界定为这类角色，这些人员由上级党组织和国有资产监管部门管理。在选用方面，采用上级组织部门选拔任命的方式，他们有相应行政级别，选用、晋升和交流都可以按照行政方法和渠道，可以到相应党政机关任职，相应党政机关的领导也可以到这些集团公司的董事会、党组织、监事会任职；在激励约束方面，应该和党政官员基本类似，但考核以企业整体经营发展和功能实现程度为标准，激励主要以行政级别晋升为主，报酬可以略高于同级别的党政官员(可以设想高于同级别党政官员工资的2到4倍)，但不能够完全采用市场化的激励机制，不能享受过高年薪和股权激励。

另一类是“企业家”角色，中央国有企业中大量的经理人员，包括母公司层面的总经理、副总经理、执行董事以及各个子公司层面的董事会成员和经理团队等都属于这类角色。这类人员是职业经理人员，由董事会进行管理的，需要按照市场化的办法选用和激励约束。在选用上，这类人员需要在职业经理市场上通过竞争性的办法由董事会进行选聘；在激励约束方面，考核以市场化的经营业绩为标准，董事会按照市场标准给予其薪酬待遇，采用市场化的薪酬结构和水平，可以实施相应的股权激励制度，但是这些经理人员原则上不能够再享有相应级别的行政待遇，也没有机会交流到相应的党政机关任职，他们是真正的职业经理人。

基于上述两类角色的划分，可以建立以分层授权、分类管理为核心特征的中央国有企业领导人管理制度。所谓分层授权就是上级组织和国资监管部门对“党政官员”角色的国有企业领导人具有选拔任命和管理权力，而对于“企业家”角色的国有企业领导人的选拔聘用和管理权力则授权给中央企业董事会；所谓分类管理，对“党政官员”角色的国有企业领导人的管理，由上级组织和国资监管部门参照党政系统的激励约束机制、结合企业经营实践进行制度计，而对于“企业家”角色的国有企业领导人的管理，则要由董事会按照职业经理市场要求、建立市场化的激励约束机制。

推进中央企业领导人员管理体制从“集中统一”向“分层分类”转变具有以下几方面意义。一是有利于推进大型国有企业治理结构的完善、促进董事会作用的有效发挥，对理顺国资监管部门、董事会和经营管理层之间的关系具有重要的意义；二是解决了坚持党管干部原则和国有企业领导人企业家属性的矛盾，对于理论界一直呼吁的建立真正意义的国有企业职业经理市场、培育一大批国有企业职业经理人，进而促进国有企业效率提高具有重要的意义；三是提高了党管干部的科学化水平，缩小了党组织部门直接管理国有企业领导人员的幅度，有利于在机制上保证选择优秀专业人才担任国有企业领导人的实现；四是实现了行政激励约束和市场激励约束的协同统一，有利于调动国有企业领导人的积极性，进一步促进国有企业发展。

推进中央企业领导人员管理体制从“集中统一”向“分层分类”转变，同样也需要相应的配套改革举措。一方面，上级组织部门和国资监管部门要进行相应的职能调整和工作习惯转变；另一方面，要进一步完善中央国有企业董事会建设，探索有效的董事会考核评价机制和成员选拔机制，可以考虑非外部董事一般由党组织班子成员担任，降低经理层成员与党组班子成员交叉任职的比例，降低经理层成员担任执行董事的比例，等等。