两国家级贫困县抱团发展 专家称缺乏刚性协调机制

10月19日，在湖北省来凤县湘鄂情大桥施工现场，工人们正在紧张地进行给排水管网、路基路面施工。在大桥的那一头，湖南省龙山县居民杨昌贵，每天下午都会和几个老伙计到工地来转转，看看修桥进度。“我今年78岁了，就盼着这个桥早点修通，以后我们出行就更方便了！” 　

龙山县和来凤县，虽分处两省，但都是国家级贫困县，同处武陵山腹地，隔水相望，两县县城只相距4公里。2011年10月22日，国务院批复《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》，将“龙山来凤经济协作示范区”列入其中，两个“穷兄弟”得以抱团，共谋发展。

整合

公交“四统”通信“四同”

协作示范区批复后，来凤县和龙山县共同确立了“三同”、“十个一体化”的发展思路。“三同”即政策同等、发展同步、资源同享；“十个一体化”指双方城区规划、基础设施、产业发展、酉水河保护与利用、旅游开发、公共服务、生态环境保护、金融服务、平安创建和人才发展一体化。来凤龙山共同编制了《龙凤示范区发展战略规划》以及空间布局等其他12项专项规划，建立了规划体系。

来凤县住建局局长陈应学说，示范区建立后，“龙凤”公交一体化建设实施了“四个统一”，即统一两县跨城公交线路、统一车辆标志和外形、统一对开时间及收费和统一营运管理。

目前主线公交已经开通运营，票价3元，5分钟一趟的公交车穿梭两城之间，把两县百姓生活紧紧联系在了一起。龙山人、来凤人一有闲暇便带上妻儿、邀上朋友，去对方县城逛街、购物、就餐等等，作一回“出省出界”的旅游。

除了公共交通上的统一，龙凤两县的通信资费取消漫游限制、电网联通并网。两县已组织电信、移动、联通等部门共同编制了通信一体化建设方案，分阶段实现“四同”目标：2014年完成运营商计费系统数据修改，首先实现“同价”；2018年完成龙凤示范区通信枢纽局建设，实现“同网”；2019年统一两县号码资源、IP地址，实现“同号”；2020年统一两县通信服务标准，实现“同城”。

今年9月12日，全国第一张跨省金融IC卡——“龙凤卡”，在来凤县和龙山县同时发行，实现了示范区支付结算一体化，这标志着龙凤示范区金融同城结算实现新跨越。同时，来凤、龙山两县信用联社正式启动银行卡和存折业务、资金汇划、票据业务同城一体化，打造了全国第一个跨省支付结算一体化的金融服务平台。

跨省城市公交和通信的统一，打通了两县的市场，为两县百姓提供了商机，也提供了便利。龙山石羔山镇正南村距离龙山县城12公里，但距来凤县城只有约3公里。跨省公交开通后，使该镇正南村等地农民的蔬菜、水果、百合等农产品能够就近销往来凤，助推了当地的产业发展。

发展

摩擦中实现“双赢”

“来凤、龙山两县同属以土家族为主的少数民族国家级贫困县，山同脉、水同源、民同俗、人同宗，历来交往频繁，关系紧密。”来凤一位退休老干部告诉记者。“从历史来看，任何一个地方都有发展的快慢阶段。龙山发展快的时候，来凤会努力学习；来凤发展快的时候，龙山也会积极赶上。”

“来凤有重大项目开工时，我们会邀请龙山的领导，这样它就不会再上同类项目，避免重复建设和资源浪费。”来凤县发改局副局长徐骏表示，“龙山上项目时也会这样做。”

但矛盾的出现有时仍然不可避免。以黔张常铁路建设为例，来凤和龙山都想在本县境内设立客运站和货运站，显然不现实。起初，来凤龙山为了各自利益僵持不下。后来两边的发改部门主动坐下来谈、倾听对方意见，最终谈出了一个“双赢”的结果：来凤境内设货运站，龙山境内设客运站。

在讨论示范区旅游业总体定位时，龙山县认为，应举两县之力，打造以龙山里耶为龙头的秦简文化旅游品牌。理由是，里耶是国家级历史文化名镇，容易形成品牌效应。对此，来凤县不同意。他们认为，应该以酉水河为纽带，在来凤仙佛寺和里耶之间开发土家民俗文化风光带。几经协商后，总体定位涵盖了历史文化和少数民族文化，给了双方发展的空间。

“来凤和龙山的关系可以这样来概括：合作中有竞争，竞争中有合作，良性竞争、积极合作。”来凤县长向军表示，两县就像拧在一起的一股绳，你帮我、我帮你，共同向前发展。

2012年，示范区经济取得了“六增一降”的成效：地区生产总值89.70亿元，同比(下同)增长13.6%；财政总收入8.35亿元，增长13.14%；全社会固定资产投资56.25亿元，增长20.94%；社会消费品零售总额38.17亿元，增长16.73%；城镇居民人均可支配收入13949元，增长11.64%；农民人均纯收入4273元，增长13.58%；万元GDP能耗下降21.7%。

难题

缺乏刚性协调机制

专家认为：“来凤和龙山打破行政区划能够扩大市场，形成资源优势互补，在理论上符合经济发展规律。但是从两年的实践情况来看，还存在两个问题：首先，片区协调机制的设计还不成熟；其次，将区域发展与扶贫开发相联系，前提是需要特殊的优惠政策和大量的资源投入，而这些政策在目前尚在研究，还未出台。”

龙凤示范区目前尚未建立起跨两县行政区的综合协调机制，行政、财税、投资等多方面政策多部门间的一对一协调推进，刚性明显不足。在区划一体、资源整合、要素配置、基础建设、产业分工、环境保护等方面的协调还不能适应一体化建设的要求。

另一方面，尽管《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》对龙凤示范区赋予了“三大改革”、“五个一体化”和“两个国家战略”的定位，但目前龙凤示范区享受的各项政策和投资与普通县完全一样，在行政管理、财政税收、土地使用、金融投资、人才发展等方面也并没有明确具体的特惠政策。

作为国家级贫困县，龙凤两县行政层级较低，可支配资源有限，且还处于低水平发展阶段。湘西、恩施两州作为欠发达地区，对龙凤示范区提供的支持有限。在目前情况下，如果没有强力的政府推动和市场运作，没有外部资源的集中投入，仅靠龙凤示范区自身积累，走常规发展路径，难以实现跨越发展。本报记者　付文　侯琳良