食品安全入刑新规 分析称延续加重处罚趋势

“两高”新规首度对地沟油、瘦肉精等定罪量刑，界定明星代言问题食品的罪与罚问题，同时明确了监管责任。但是，要建立起李克强所强调的最严食品监管制度尚需时日

5月4日，“两高”公布并实施针对危害食品安全者入刑新规，对办理此类刑事案件适用法律的若干问题予以明确。

根据这份题为《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(下称“解释”)之新法规，“地沟油”制食用油首度被定罪名；而明星所代言食品若出问题，视不同情况确定是否入罪以及受罚方式；同时还明确了生产销售“瘦肉精”等的定罪量刑。

“刑事处罚只是诸多监管活动中的一种，食品安全监管涉及更多的还是行政或民事处罚。”原全国人大常委会法工委行政法室主任李援，此前曾负责《食品安全法》立法工作，他在接受《中国新闻周刊》采访时表示，完善食品安全监管工作需多个环节同时发力。

延续加重处罚趋势

就此前被社会公众千夫所指的“地沟油”事件，“两高”在当天举行的新闻发布会上加以明确。“两高”有关负责人结合《解释》相关条款强调，利用“地沟油”加工食用油者，最高可判处死刑。

在李援看来，新规类似条款是中国政府数年来针对食品安全事故加重处罚趋势的延续。不过，他也表示，加重处罚并非一概而论，而是“会根据具体情况及危害程度来判断”。

回溯2009年《食品安全法》实施前后的历史，一方面是食品安全事故频发，一度出现“毒奶粉”等数起危及生命的重特大事故；另一方面是法律法规等制度层面的不断推进。2009年6月1日，该法正式颁布实施。同年7月，国务院制定出台《食品安全法实施条例》。2010年2月，国务院食品安全委员会成立，明确将“严惩重处”作为食品安全治理常态。

分析《食品安全法》内容，李援告诉《中国新闻周刊》，当年在这部因密切关系民生而颇受各界高度关注甚至引发争议的法律中，“针对诸多情形几乎都加重了处罚力度”。

2011年2月，《刑法修正案(八)》对涉及食品安全犯罪的相关条款予以修订，其中涉及《刑法》第143、144两项条款，明确食品安全领域的量刑依据。李援认为，两年前的这次修改，正是本次《解释》制定并出台的依据。

不过，新规出台的根本原因在于食品安全的形势不容乐观。据“两高”有关负责人提供数据，在《刑法修正案(八)》实施的这三年时间内，法院审结此类案件数量呈逐年上升趋势。2011年、2012年审结生产、销售不符合安全(卫生)标准的食品刑事案件和生产、销售有毒、有害食品刑事案件同比增长分别为179.83%、224.62%；生效判决人数同比增长分别为159.88%和257.48%。

伴随其间的，还有重大、恶性案件的发生，典型案例除了上述地沟油、瘦肉精、毒奶粉等事件，还有毒豆芽、问题胶囊、病死猪肉等系列案件。为此，国务院办公厅在三年间连续印发相关文件，专门针对食品安全重点工作予以安排，并将“严惩重处”作为重点工作任务部署。

据此间北京市一中院提供资料，近十年该院仅受理4起食品安全类犯罪，其原因在于食品安全行为入罪门槛过高。主要体现在三个方面：进口食品的安全规制存在空白；食品安全犯罪风险的入罪范围过窄，部分危害食品安全犯罪的预备行为难以入罪；食品安全鉴定意见的权威性难以判断，当不同机构作出的鉴定意见相左时，法官作为非专业人士就更难判断。

该院相关法官认为，《解释》对相关情形予以明确细化，在一定程度上回应了当前实践中面临的问题，特别是赋予检验报告证据资格，并充分发挥专家证人的作用，既解决了鉴定类证据的资格问题，又能贯彻刑诉法修改的最新成果，对于指导司法实践具有重要意义。

明星代言“罪”与“罚”

《解释》同时涉及到的一个社会热点问题和“明星”有关。近年来，由于该群体所代言食品时有问题发生，引发公众广泛诟病。

这次新规第14、15条规定和明星代言有关，具体体现为：提供广告等宣传者，可按相关犯罪的共犯论处。而广告主、广告经营者、广告发布者违反国家规定，利用广告对保健食品或者其他食品作虚假宣传，情节严重的，依照刑法相关规定以虚假广告罪定罪处罚。

据“两高”相关负责人解释，这并非意味着明星代言问题食品就会入罪，而是要符合上述犯罪主体的具体情节。该条款和解释令一些公众误解为，明星代言问题食品不受罚。实则不然，“罪”与“罚”在该问题上有本质不同，前者依据刑事法律而判断，后者则依据行政法和民法而定。

上述负责人在答记者问中表示，明星代言问题食品是否担责，要根据具体案情分析。虽然刑法第222条规定，虚假广告罪的犯罪主体是“广告主、广告经营者、广告发布者”，一般理解为不包括代言明星，但在司法实践中，代言明星如果兼以广告主、广告经营者或者广告发布者的身份制作、发布虚假广告的，仍然有可能被追究刑事责任。“此外还要注意，‘不追究刑事责任’不等于‘不担责’，明星代言虚假广告宣传的，也可能承担民事责任或者受到行政处罚。”

李援告诉《中国新闻周刊》，这类人群在代言环节出现的问题不入罪时，仍可能承担相应处罚。《解释》弥补了以往此类犯罪量刑标准的模糊乃至缺失，从一定程度上纠正了以罚代刑的问题。

完善监管尚需时日

“当前食品安全犯罪易发多发，与一些部门监管不力、行政不作为，一些监管人员玩忽职守、包庇纵容有着较大关系。”最高检法律政策研究室副主任韩耀元坦言。

由于多部门参与、多头管理的“九龙治水”现象，以及以罚代刑、有案不立等问题，加上相关信息公开力度不够，以至于公共监督缺位，监管成为食品安全领域的痼疾。据悉，2011年1月至2012年12月，最高检专门开展严肃查办危害民生民利渎职侵权犯罪专项活动，其中查办了在食品安全领域渎职犯罪311件、465人。

《解释》实施的第三天，5月6日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，其中强调的工作重点之一是“建立最严格的食品药品安全监管制度”。

明确监管责任是《解释》重要内容之一。其第16条主要是约束和规范食品安全监管责任部门的权力，并明确提出，对于涉及相关罪名的监管人员，将“依照处罚较重的规定定罪处罚”。而监管渎职者，最高会被判以十年有期徒刑。

但是，这样的规定在一位法学专家来看，力度仍旧不够。原因在于：其一、食品加工涉及多个环节，造成监管部门趋利避害，形成边缘真空地带，难以明确监管责任，最终只能以罚代刑，甚至不了了之；其二，在一些食品安全事故中，如果相关责任主体涉及到监管部门，往往会因为证据不足等原因难以追责；其三，刑罚过轻。因此，监管机制的完善尚需时日。

这位专家还提出，进口食品的安全规制目前还存在空白，而《解释》没有对此作出解释，这主要是因为这个问题涉及《食品安全法》的修改。该法规定，进口食品应当符合我国食品安全国家标准，且只有经过出入境检验检疫机构检验合格后才能入境销售。但该法还规定，进口商在满足一定条件的情况下，可以进口尚无食品安全国家标准的食品。可是在入罪上，违反食品安全标准是构成生产、销售不符合安全标准的食品罪的要件。这样一来，一旦发生安全问题，就将面临无法可依的执法困境。

至于公共监管缺失，中国人民大学法学院教授刘俊海认为，目前在中国，食品安全的违法成本还比较低，而公众维权成本较高。因此，应该效仿国外维权组织，逐步建立集团诉讼制度。★本刊记者/赵杰(发自北京)