一项等待了25年的改革

北京复兴路10号，是铁道部的办公所在地。政企分开的改革浪潮使这个每年春运都备受瞩目的国家机关，再度成为万众瞩目的焦点。

公布的机构改革方案称，成立国家铁路局，并入交通运输部。

3月4日下午，第十二届全国人民代表大会预备会，本报记者在天津代表团驻地遇到全国人大代表、交通运输部原部长李盛霖。“李部长，何时有空，咱们聊聊综合交通运输体系？”李盛霖停下脚步说，“机构改革方案公布前，我可不会透露任何消息给你。”

“这丫头也太精了！我可知道，你问的就是大部门制改革。”李盛霖显然猜到了记者的用心。一周前，他刚刚出任全国人大财政经济委员会主任委员。

今天上午，铁道部部长盛光祖代表在人民大会堂北门被记者堵个正着，“实行大部门制管理以后，中国的综合交通运输能力会有很大的提高。”

据全国政协委员、中国民航局副局长李军今天向记者透露，1987年曾酝酿过合并组建大交通的方案，可惜后来流产了。而李军正是当年8个参与方案设计者之一。

一项被业内等待了至少25年的改革，今天将实质性展开。它涉及公路、水路、航空、铁路等运输方式的整合衔接，构建起强力支撑中国经济健康快速发展的综合交通运输体系。

高级能源运送低级能源的无奈

2010年8月，京藏高速公路持续20余天大堵车。

漏斗路网、设计缺陷等质疑声将交通运输部推到了风口浪尖。那阵子，时任交通运输部部长的李盛霖多次到京藏高速调研。

京藏高速是山西、河北、内蒙古等地大型货车的进京要道，也是内蒙古煤炭输出的大动脉。大堵车暴露出运输方式单一的弊端。

两个月后，李盛霖在接受中央媒体专访时说：“公路的规划绝不会考虑到运煤的需求，因为靠公路运煤是不合理的。应开通一条运煤的铁路专线。常年用高级的柴汽油能源运送低级能源，显然不符合科学发展。”

“种种矛盾，导致我国交通运输业的资源利用效率不高，物流成本占GDP比重近20%。经济发达国家，这一数值一般在10%左右。”

多种运输方式独自布局、互不协调的模式，宏观效率损失巨大。李盛霖认定，最佳解决方案是“发展综合交通运输体系”。不久，这一内容被写入“十二五”交通发展规划。

2012年8月，杨传堂接任交通运输部部长，每次讲话也都会强调加快综合交通运输体系建设。

多头规划重复建设的交通投资热

交通运输管理涉及公路（市内运输、长途运输、高速公路、农村公路）、铁路、航空、水路、管道、邮政等多个领域，涉及部门多，利益复杂，整合难度极大。

5年前，由于种种原因，这项改革被搁置了。当时只是民用航空局和邮政局划归交通运输部管理。

此前，交通运输部新闻发言人何建中称，“交通运输部和中国民航局、国家邮政局的政企分开工作开展得比较早，成果也显著。”

作为中国最后一个政企不分的部门，铁道部一直饱受媒体诟病。铁道部旗下有18个地方铁路局（公司）、3家上市公司、众多的事业机关，甚至还拥有自己的公检法系统，经常被称作“计划经济的最后一个堡垒”。

今天公布的方案中说，铁路实现了跨越式发展，但也存在政企不分、与其他交通方式衔接不畅等问题。

“不改革，不啃下这块儿硬骨头，会有诸多发展弊端。”3月10日晚，全国人大代表、交通运输部长江航务管理局局长唐冠军接受本报专访时说，“各种运输方式分属不同部门管理，相互缺乏有效衔接，争方案、争资金和重复建设等问题比比皆是 。”

五纵七横高速公路网、 160个民用运输机场 、快飞起来的高速铁路……自1998年起，国家把发展交通设施放在扩大内需的重要位置，中国掀起了全球规模最大的交通建设热潮。

2009年12月，武广高铁通车，铁路、公路、民航上演“三国杀”。高铁客运二等票价490元。武广航线则推出跳水价机票，190元。公路也开始“航空式服务”，发出的班车均为豪华大巴，车上配有卫生间、电视，供应两次快餐。

“存在竞争关系的500公里至1000公里的区域内，高铁和民航要合理地划分市场。建议民航大力发展国际航线和高铁不存在市场重叠的远程航线和支线。”全国政协委员、江苏省交通厅厅长游庆仲说。江苏省自2005年率先试行大交通模式，效果立现。

全国人大代表、中国外运长航集团副总裁朱宁举例说：“公路桥、铁路桥缺乏统一规划，常常是这边公路桥建起来，那边铁路桥也开建。”

岳阳洞庭湖大桥，是国内目前最长的内河公路桥，大桥总投资超过8亿元。4.2公里外，铁道部又修建了蒙西华中铁路煤运特大桥，总投资52.2亿元。

“桥位是稀缺资源。”交通运输部水运科学研究院院长张宝晨说，“对公路、铁路、民航三种交通运输方式加强统筹规划，充分发挥出各自优势，避免重复建设、资源浪费，已经到了非解决不可的地步。”

双方“试婚”推进“铁水联运”

“大交通”体制，已经被实证为成功的国际经验。 1966年，美国总统约翰逊就将原分散在8个部委、30多个局的交通运输管理职能归总，成立美国运输部。日本则被人们称为是正在实施“超大交通”的国家。

唐冠军说，美国、日本的大交通管理经验，大部分交通领域的领导都学习过，有的还去考察过。

2011年5月，铁道部和交通运输部尝试“铁水联运”。期间，李盛霖和盛光祖共同在北京签署了合作协议。

这被业内专家解释为“试婚”。“两个老死不相往来的部委领导牵手，还是第一次。”交通运输部一亲历者戏称“双盛会”。

交通运输部水运局副局长解蔓莹说：“1991年调入部里，我们和铁道部在一个楼里办公。那会儿我们科技司、规划司与铁道部的两个司在同一层，两部委同事很多都是朋友。”3年后，交通部搬离，双方合作寥寥。

2011年10月12日，本报记者跟随铁道部副部长胡亚东、交通运输部副部长徐祖远到连云港参加连云港至阿拉山口通道集装箱铁水联运示范项目合作启动仪式。宁波港、青岛港等都成为集装箱铁水联运试点。

两部委定下的目标是，“十二五”期间，全国集装箱铁水联运量将累计达到1453万标准箱，可节省93万吨燃油，减少290万吨碳排放，这相当于新增1/11个大兴安岭的森林面积。

双方竭力想解决体制上的障碍。徐祖远说：“中国物流成本高，有油价上涨因素，也有运输体系布局、运输结构不完善因素，纵然推行铁水联运有太多困难，但解决这些问题总会有办法。”

500公里距离，公路运价是铁路运价的4~5倍。在我国港口集疏的运输方式主要是公路，占比高达84%。“水运吨公里运费0.03元，铁路是0.3元，公路是0.5元~1元。” 朱宁说，“我国铁水联运占比2%，美国是40%。”

那次采访，记者感觉到物流基础设施规划时先天不足，以及我国物流业“散、小、弱”的特质，铁水联运的大规模发展还很难，于是写下《铁水联运：梦很美，路还长》。徐祖远给本报批示：“我们工作取得了成绩，问题也不能回避”。

2012年11月，铁水联运试点一周年，全国集装箱铁水联运量达到194万标箱，同比增长19%。

但铁水联运的增速却不尽如人意。胡亚东称，虽然相关铁路、港航企业开发了铁水联运的信息共享系统，但部分信息系统缺乏统一规划和管理，无法全面、及时、准确，难以适应铁水联运今后发展。

3月9日，全国人大代表、宁波港集团党委副书记、总裁李令红对本报透露：“去年港口集装箱吞吐量1567万标箱，用铁路中转的只有6万标箱。航运集装箱是国际标准，很多铁路与之不匹配；铁路运力保障不上，同时，装卸操作效率低。”

各方期待深度融合

“关键是融合。”今天下午，李盛霖在接受本报记者采访时称，“机构改革后，双方很重要的一项工作是统一标准、统一政策。”

目前，交通运输部设有综合规划司，中国民航局设有发展计划司，国家邮政局设有政策法规司，同行规划职能，“下一步需整合，形成协同关系”。

解蔓莹告诉记者：“现有人员知识结构也能胜任综合规划工作，规划要把综合需求要素列出，然后提炼，虽然每种交通方式有不同技术，但需求目标是相通的。”

对于这次铁道部回归交通运输部大家庭，解蔓莹有着与别人不同的感受，“分久必合。铁道部回来了，仿佛我又回到了年轻时工作的岁月。”

交通运输部的很多老人们也在期待着再度共事。（本报北京3月10日电）于宛尼 李瑾 姜文良