述评:我国制订土地法时机已经成熟

新华网北京６月２４日电（记者王立彬）在２０１３年全国土地日到来前，国土资源部土地争议调处事务中心主任孙英辉在接受新华社记者专访时说，土地管理法等法规在改革发展中发挥了不可替代的保障作用。随着宪法、物权法观念深入人心，要保障公民财产权，必须改变重行政管理、轻民事权利的土地管理方式，制订作为土地基本法的土地法，需求迫切，时机成熟。

包括土地管理法在内，我国现行国土资源法律体系，改革以来有效支撑了经济发展大局，支撑了工业化、城镇化和农业现代化进程，支撑了我国经济总量跃居世界第二的冲刺，更支撑了耕地红线基本稳固。但也要看到，土地管理法重在“管理”，目的是强化行政管理，偏重于行政规范而疏于民事规范，强调行政管理较多而明晰民事权利和义务较少。当前，围绕征地拆迁等土地问题纠纷、稳定事件层出不穷，土地问题高居全国上访案例之首，归根到底在于现行土地管理方式不适应日益增加的大量民事物权调整需求。进行征地制度改革、保障农村土地权、促进农村土地流转、推动城乡统一土地市场，不能没有土地法支撑。

事实上，改革开放初期为适应当时经济发展需要制订的土地管理法，虽经多次修改，未改变应急性行政法性质，无法为现在一些重要的制度安排提供法理依据。如国家土地督察制度、农村集体建设用地使用权流转、农村土地物权实现等重要法律关系等。整合各类用地管理，出台涵盖全部土地及其各种权利的土地法，已成为有识之士和社会各界共识和大势所趋。

重行政管理、轻民事权利，形象地说就是土地管理方式的“官本位”。现在改革发展最大障碍是产权特别是土地产权问题，这已经成为冲出改革深水区绕不过的顽固堡垒。制订土地法，能有效突破土地产权界限模糊、主体模糊、地位模糊“三个模糊”，实现农村土地制度改革破题。由于现行土地管理法属于经济法范畴，主要服务于规范行政管理行为，使市场外不经济因素大量渗入，造成国有资产流失和土地资源闲置、浪费。我国的土地政策和房地产调控，长期存在短期措施多，改革政策少；行政措施多，法治规范少；监管措施多，经济办法少等，也同土地法缺位相关。在土地市场调控方面增加经济、科技和法律调控手段，突出市场配置、突出主体作用、突出法律规范，离不开土地法创造制度红利。

由于发展阶段特点，尽管规定了各种土地权利，土地管理法的核心是行政管理，而非保护私人产权。随着改革开放进入新时期，加快土地等重点领域立法，已成当务之急。立法规划是国土资源法律体系重要组成部分，目的是解决立法冲突和防止法律碎片化。当前要加紧制订国土资源立法规划，可以从低层级、小范围起步，同时加快推动立法部门启动和推进国土资源基本法立法进程，首先是将土地法纳入立法规划，全面推进立法前期工作。