公海自由是久已确立的国际海洋法原则。航行自由作为公海自由的重要内容之一,既在习惯国际法和《联合国海洋法公约》中得以保障,也受到其他自由和权利的限制。各国在行使航行自由时应妥为顾及他国的主权和海洋利益,而不能从实力出发为所欲为。这既是国际法的基本要求,也是国际社会的共识。

但却有这样的国家,打着“维护航行自由”的旗号,却干着“破坏航行自由”的勾当。1979年美国为反对拟议中的《公约》拓展沿海国管辖海域,而出台包括外交和军事行动在内的“航行自由计划”,此计划为美历届政府所坚持。这个目的不端的所谓“计划”从出生时就打上了强烈的单边主义烙印。

“航行自由计划”的目标是挑战美单方认定的他国“过度海洋主张”,包括领海基线划设、领海通行制度、毗连区管理、专属经济区权益、海峡通航等。虽然该计划也包括外交行动,但其核心特征是动用军舰或飞机等武装力量直接在海上挑战他国的权益主张。

自美1991年公布“航行自由计划”年度报告以来,共发表了30次报告,对60多个国家实施了600多次“航行自由行动”,挑战超过700项所谓“过度海洋主张”。被挑战的国家遍布全球,看似对所有国家一视同仁,但实际以发展中国家为主,伊朗、菲律宾、柬埔寨、印度、马尔代夫、阿曼、中国、印度尼西亚、缅甸等均在被挑战次数最多国家之列。

《公约》作为规范海域和海洋活动的国际法律文书,对各国航行自由利益与沿海国的主权和管辖权进行了巧妙搭配,在尊重和妥为顾及沿海国主权和管辖权的基础上,设计了不同海域的航行制度,实现各国权益的微妙平衡。美“航行自由计划”不仅与《公约》有关规定背道而驰,也违反《联合国宪章》的宗旨和原则,在国际法上奉行赤裸裸的“双重标准”。

美“航行自由计划”挑战《公约》确立的国际海洋法秩序。《公约》规定了内水、领海、群岛水域、毗连区、用于国际航行的海峡、专属经济区、大陆架、公海和国际海底区域等海域。除公海和国际海底区域外,其余海域均为国家管辖海域。但美“航行自由计划”奉行“领海之外即公海”的过时海洋主张。根据美《海军行动法指挥官手册》,美将全球海域分为“国家水域”和“国际水域”两类。“国际水域”指内水、领海和群岛水域之外的所有海域,包括毗连区、专属经济区和公海等。实际上在《公约》等国际法中根本不存在“国际水域”的概念。美将毗连区和专属经济区纳入所谓“国际水域”,实行等同于公海的“航行自由”,违反《公约》确立的现代海洋法秩序。

美“航行自由计划”违反《公约》规定的航行制度。在内水,沿海国享有完全主权,任何外国船舶航行均须获沿海国批准。美却以他国领海基线划法不符合美国自诩的所谓“国际法”为由,强行派军舰闯入他国内水,侵犯他国主权。

在领海,沿海国享有领土主权,包括立法、执法和司法管辖权。外国船舶在不损害沿海国和平、良好秩序或安全的前提下有无害通过权,这要求外国船舶不得对沿海国的主权、领土完整或政治独立进行任何武力或以武力相威胁,不得进行操练或演习,不得搜集情报等。但美无视这些规则,悍然在他国领海抵近侦察,并耀武扬威。尽管《公约》对外国军舰进入领海是否需事先通报或批准未作规定,但中国、土耳其、巴基斯坦、印度等约40个国家确立相关通报或批准制度,其他国家应予尊重。但美无视这些国家的法律和实践,派军舰在他国领海肆意穿行。

在毗连区,沿海国为防止在其领土或领海内违犯其海关、财政、移民或卫生等事项的法律或规章,以及惩治上述违犯行为,可行使管制权。外国船舶在该海域并无绝对的航行自由,航行自由以不违反沿海国的有关管制权为前提。

在专属经济区,沿海国享有勘探开发自然资源的主权权利,并对人工设施建设、海洋科研和海洋环保等享有管辖权。外国船舶在一定条件下在该海域可行使自由航行权,包括不应妨碍沿海国主权权利和管辖权,须“适当顾及”沿海国的权利和义务,并遵守沿海国的有关法律和规章,而且“应只用于和平目的”。显然,他国军舰或军机挑衅性穿越或通过沿海国专属经济区,在沿海国专属经济区举行针对性军事演习、进行军事测量或情报搜集等军事活动,不属于为和平目的,也不应被认为是航行自由活动。实践中,美军舰和军机毫无顾忌地在他国专属经济区内开展军事测量、情报搜集、军事演习等军事活动,严重威胁沿海国国家安全,违反《公约》规定的专属经济区航行制度。

即使在公海,各国行使航行自由,也“应只用于和平目的”,并须“适当顾及”他国公海自由和国际海底勘探开发活动等,还应遵守海洋环保、海上避碰以及海上救助等方面的一般国际法规则。但美“航行自由计划”追求不受任何限制的“绝对自由”,违反《公约》规定的公海航行制度。

美“航行自由计划”背离《联合国宪章》的宗旨和原则。《联合国宪章》规定了禁止使用武力原则。《公约》第301条也规定,他国在行使权利时,应不对任何国家的领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力,或以任何其他与《联合国宪章》所载国际法原则不符的方式进行威胁或使用武力。美国打着“航行自由”旗号“秀肌肉”,派遣军舰前往相关海域擅自行动,对其他国家进行军事挑衅和武力威胁,严重背离《宪章》的宗旨和原则。

美“航行自由计划”完全是将美式“家法帮规”凌驾公认的国际海洋法之上的霸权主义行径。美非《公约》缔约国,不承担《公约》义务,却通过“航行自由计划”挑战他国的所谓“过度海洋主张”,其实质是企图以美方主张的“领海之外即公海”的美式海洋制度挑战《公约》确立的国际海洋法制度,完全是在现行国际海洋法秩序之外另立“规则”,并企图强加给《公约》169个缔约方,以此否定缔约方依据《公约》享有的海洋权利。此举再次暴露美国的惯用伎俩,就是通过自立标准、自我解释方式篡改国际规则,并以军事力量为后盾,将立法者、法官和执法者集于一身,旨在维护在海洋领域“霸主”地位。

概言之,美“航行自由计划”完全是维系全球海洋霸权的工具,是美在国际海洋法领域奉行单边主义、无视和藐视现行国际海洋法秩序和规则的又一例证。全世界所有爱好和平的国家在维护国际海洋法秩序方面具有共同利益,我们应该团结起来,共同反对美所谓“航行自由计划”。

(作者为国际问题观察员)