专家建议：完善应急法律制度提升应急管理法治化水平

一些疫情管控措施脱离法治轨道专家建议

完善应急法律制度提升应急管理法治化水平

□ 本报记者　　蒲晓磊

封闭村庄、设卡劝返、断路堵路、粗暴执法……此次疫情防控中，一些防疫措施侵害了公民合法权益，引起舆论质疑，给疫情防控带来负面影响。

“一些地方采取的极端甚至违法的防控措施，事实上已经突破了突发事件应对法等法律的授权范围，对此必须及时进行纠正，从而做到依法科学有序防控，确保各项防控工作在法治轨道上进行。”华东政法大学副教授孙煜华说。

中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮指出，疫情期间出现的发布信息不及时、应急处置措施失当等问题，暴露出我国应急法律制度的短板。

“疫情过后，要尽快完善我国的应急法律制度，既为政府采取应急措施提供法治保障，也要对政府权力进行规制。政府应当按照法律规定，明确知道自己什么时候应当采取什么行动。同时，政府应当依法实施管控措施，既要及时采取行动，又不能越界侵犯公民的合法权益。”林鸿潮说。

中国社会科学院法学研究所研究员支振锋认为，法律是应对社会问题的综合性解决方案，也是应急状态下避免手忙脚乱，为处置措施提供依据的章程。在坚决打赢疫情防控阻击战的同时，要针对疫情防控过程中存在的问题，实事求是地总结经验教训，促进科学立法，进一步完善我国公共卫生应急法律制度。

建议尽快制定紧急状态法

2月12日晚，湖北省十堰市张湾区发布全国首个“战时管制令”。2月16日，湖北省新冠肺炎疫情防控指挥部发布通告，省内城乡所有村组、社区、小区、居民点实行24小时最严格的封闭式管理。

孙煜华认为，这些“最严格的封闭式管理”主要有三个要点：所有小区、楼栋实施全封闭管理；无特定情形，除特定人员，所有居民和车辆禁止出入；生活必需物资、药物等由专人定时配送或代购。

“新冠肺炎疫情远超预期，湖北省政府与一些市县政府在突发事件应对法赋予的权力范围内采取了应急措施，但是无力应对疫情的蔓延。不得已的情况下，采取了最严厉的管制措施，取得了立竿见影的效果，在对确诊者应收尽收后，确诊人数直线下降。很多观点认为，这样的措施应该来得更早一些。”孙煜华说。

孙煜华指出，最严厉的管制措施确实有成效，但也要注意到，这些超出突发事件应对法的应急措施，大幅限制了公民的人身自由等基本权利，如果不能在法律层面得到确认和规制，容易引发外界的合法性质疑，对高效解决极端事态也十分不利。

“建议尽快制定紧急状态法。一方面，赋予政府应对突发事件的应急管制合法性，让其能更果断地化解危机，尽快恢复社会秩序；另一方面，应在法律层面(特别是程序法上)规制政府权力，防止政府管制权失控。”孙煜华说。

值得注意的是，疫情防控期间，一些地方采取了一些极端甚至违法的手段，没有做到依法科学有序防控。

工作人员冲进村民家中，对打麻将的村民辱骂殴打；为防止人员进出，在密切接触者家门外安装铁栏；不允许外出工作人员返回小区……一些地方采取的疫情管控措施，已经侵害了公民的合法权益，脱离了法治轨道。

“在突发事件应对过程中，政府会有很多特殊的权力可以行使，在行使这些权力的过程中，必然会对个人的利益边界造成压缩。这就存在一个度的问题，我们一定要通过法律来控制好这个度，避免权力被滥用，实现政府行使权力与个人利益保护的平衡，从而做到依法科学有序防控。”林鸿潮说。

遵循科学规律改革应急体制

林鸿潮指出，吸取“非典”教训而制定的突发事件应对法，确立了政府综合协调、属地管理为主、应急响应重心下移等基本原则，但这些符合应急管理基本规律的原则，并没有在我国的应急法律制度中得到坚持，使得一些领域的应急单行法还保持着部门为主、“条”重于“块”的色彩。

“例如，对于疫情信息的发布和处置，按照突发事件应对法，主要权责在地方政府；按照传染病防治法则在国家卫生部门，严格地讲，只有国家卫健委将新冠肺炎列入法定传染病目录，各种相关法律制度才具备了适用的前提。”林鸿潮说。

支振锋同样注意到这一问题，他举例说，在预警制度上，突发事件应对法第四十三条规定的“县级以上地方各级人民政府”“发布相应级别的警报”，与传染病防治法第十九条规定的“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府”“及时发出传染病预警，根据情况予以公布”明显相矛盾。

支振锋说，在“非典”和汶川地震之后，我国强化了突发公共事件应急法治，形成了包括突发事件应对法、传染病防治法、《突发公共卫生事件应急条例》以及《国家突发公共卫生事件应急预案》为主体的法律和政策框架，但公共卫生应急法律制度的不健全、不完善、不协调问题，仍然客观存在。

林鸿潮指出，疫情结束之后，应当遵循应急管理的科学规律改革国家应急体制，并通过法律巩固改革成果。

“关口前移、重心下移、属地为主、‘块’重于‘条’等应急管理的基本原则，是我们在无数次危机应对中付出巨大代价所取得的基本经验。但是，我们在法律上对这些经验贯彻得还不够，此次疫后要着手解决这些问题。”林鸿潮说。

完善应急预案编制和管理制度

在这次疫情中，政府对新发突发传染病监控不足、反应迟缓的问题充分暴露出来。

林鸿潮指出，在此次疫情中，很多地方政府的防控措施比疫情慢一拍甚至慢几拍，究其原因，在于日常准备不够充分。

“在当前的应急法律中，对于机构、财力、人力、物力等因素的规定不够具体，更多的是一种原则性规定。然而，应急能力是人力、财力和物力的组合，如果这些不能得到很好地落实，那应急能力就无法得到保障。因此，有必要在对法律进行修改时，对此作出明确、严格的规定。”林鸿潮说。

林鸿潮认为，应尽快完善应急预案编制和管理制度，提升应急法律制度的实施效能。在突发事件应对法和各种单行性应急法律、法规中，要明确规定应急预案的预决策功能，赋予各级行政机关按照预案规定的触发条件启动应急响应的职责。

林鸿潮同时建议，将2013年国办发布的《突发事件应急预案管理办法》升格为行政法规，建立完善的预案管理制度。这部法规重点要解决两个问题：调整应急预案的编制思路，立足事中处置，立足实战操作，立足风险评估和能力调查来编制预案；狠抓预案质量，强制规定预案的演练、评估、更新的条件、方式和频率，实行应急预案编制后先演练、再评估、后备案、同时公开、随机抽查的制度。

中国政法大学法治政府研究院副院长赵鹏认为，应急管理体系的建设，必须要解决投入不足的问题，“事后的处置环节固然重要，但前端的预防环节同样必不可少。长期以来，我们在预防环节上的公共投入是不足的，特别是在基层，这一问题更为严重。因此，在修改法律时，必须对预防环节的投入作出明确规定”。