放开外资和民营企业准入限制 石油天然气勘探开发“敞开大门”

近日，国家发展改革委、商务部发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》取消了石油天然气勘探开发限于合资、合作限制，并将于7月30日施行。这意味着，石油天然气上游勘探开发将向外资和民企敞开大门。

早在今年3月份，国家发展改革委提请全国人大审议的《关于2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》显示，今年拟放开油气勘探开采准入限制，积极吸引社会资本加大油气勘探开采力度。

种种信号表明，石油天然气行业上游将对外资和民营企业放开，我国油气体制改革正迎来“里程碑”意义的重要时刻。

开放合作带来机遇

“真没想到对外资开放勘探开发来得这么快。”对外经济贸易大学国家对外开放研究院教授董秀成坦言，我国油气勘探开发放开，符合国家油气体制改革的总体方向和基本原则，是改革的必然趋势。

此轮油气体制改革始于2017年。当年5月份，国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘探开采。

但长期以来，国内仅有中石油、中石化、中海油、延长石油等少数国有石油公司具有这一资质，其他资本进入石油和天然气勘探开采存在障碍。

当前，我国油气体制改革的基本思路是“放开两头，管住中间”。两头是指油气上游，即勘探开发和下游炼油化工销售等，中间则是指油气运输、储备、接收等。

董秀成表示，我国以往油气体制改革总体以下游开放为主，包括炼油产业开放、对外贸易逐渐放松管制，以及成品油批发、仓储和零售等业务的开放。由于油气上游涉及国家油气资源和矿业权，与能源安全密切相关，我国一直持谨慎态度。从这个角度上说，这次开放石油天然气勘探开采，具有里程碑意义。

业内人士表示，由于准入限制，以往民营油气企业大多集中于下游，或者提供油田服务。随着改革的深入，掌握一定程度上游资源成为这些民企的期盼。

此外，不断有传闻称年内我国将成立国家管道公司，并准备向第三方开放基础设施。假设输油输气管道限制解除，这些企业的运输问题也将迎刃而解。

开放竞争并非坏事，比如中石化、中石油和中海油已经互签协议加大开采力度。7月8日，中石油和中石化就塔里木盆地、准噶尔盆地和四川盆地签订了联合研究框架协议，共涉及双方探矿权81个、总面积约30.58万平方公里。7月10日，中石化又与中海油就渤海湾、北部湾、南黄海和苏北盆地签订了合作框架协议，共涉及双方探矿权19个、总面积约2.69万平方公里。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强表示，以往“三桶油”有竞争也有合作，但以竞争为主，现在几家企业联手竞争力更强，有利于我国油气行业发展。

加强开发保障供应

董秀成表示，从我国整体改革开放大方向看，无论国际国内形势如何变化，我国对外开放的政策没有改变。油气行业进一步扩大开放，可以清晰表明我国政府全方位对外开放的决心。

目前，我国是世界上最大的能源生产国和消费国。继2017年我国成为世界最大原油进口国后，2018年我国又成为世界最大的天然气进口国。我国石油天然气领域的对外依存度逐年上升，提高我国能源安全和资源保障能力迫在眉睫。

中国石油集团经济技术研究院发布的《2018年国内外油气行业发展报告》显示，2018年我国石油进口量为4.4亿吨，同比增长11%，石油对外依存度升至69.8%；天然气进口量1254亿立方米，同比增长31.7%，对外依存度升至45.3%。

因此，保障能源安全必须加大油气勘探开发力度，强化油气供应保障能力，构建全面开放条件下的油气安全保障体系。

董秀成表示，长期以来，少数几家国有企业享有油气勘探开发权，市场竞争主体少，易造成竞争不足、开发效率低、成本高等问题。“扩大开放可以在提高勘探开发效率的同时，增加我国油气资源储量，提高技术水平，提高油气自给率。”

不得不说，美国通过市场化手段加快页岩气开发，为全球石油天然气勘探开发引入市场机制做了很好的示范。以往，外资企业在我国开展石油天然气勘探开采业务，必须采取同国有石油公司合作的方式。如鄂尔多斯的致密气开发项目有道达尔参与，渤海海上油田项目有康菲石油参与等。林伯强表示，目前在石油天然气勘探开采领域引入外资，可以先从引进先进技术开始，因为在非常规油气上，国外技术比较强，可以先引进技术提升国内勘探开发的技术水平。

市场格局将迎来改变

“目前来说，政策短期内暂时不会触动油气上游勘探开发的基本格局。但长期影响深远，将对国内油气市场格局和市场结构产生重大影响。”董秀成表示，为进一步扩大开放，下一步需要细化相关措施，及时修订现行法律法规。

我国《矿产资源法》规定，从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。在我国，中石油、中石化、中海油、延长石油4大国有石油公司享有油气勘探开发的资质。

同时，根据《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》，中国对外合作开采海洋石油资源的业务统一由中海油负责，中海油享有在对外合作海区内石油勘探、开发、生产和销售的专营权；中石油、中石化负责对外合作开采陆上石油资源的经营业务；在国务院批准的对外合作开采陆上石油资源区域内享有与外国企业合作开展石油勘探、开发、生产的专营权。

同时，业内人士表示，外资和民营企业要参与国内油气勘探开发，需要建立油气区块的竞争性出让、流转及退出机制。但长期以来，国内油气领域勘探开发的主体较少，区块退出和流转机制不健全，竞争性还不够。

目前，这一领域的政策措施也正在完善之中。今年4月份，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》指出，有序放开油气勘查开采市场，完善竞争出让方式和程序，制定实施更为严格的区块退出管理办法和更为便捷合理的区块流转管理办法。

有关专家认为，油气勘探开发是一个资本密集型、技术密集型行业，准入放开对于民营企业来说是机遇也是考验。油气勘探开发周期较长，需要有“放长线”的耐心，投资后短期内取得效益的可能性很小。

随着外资和民营企业准入限制放开，我国油气体制迎来了“里程碑”式的重大改革。在当前石油天然气对外依存度逐年走高的情况下，加大开采力度是保障能源安全，提升供应能力的有效手段。因而，放开准入限制将释放石油天然气勘探开采活力，有利于构建全面开放条件下的油气安全保障体系——