专家称《政府投资条例》将使政府投资更规范更高效

将政府投资纳入法治轨道，既是依法规范政府投资行为的客观需要，也是深入推进依法行政、加快建设法治政府的内在要求。日前，国务院总理李克强签署国务院令，公布《政府投资条例》(以下简称条例)，自2019年7月1日起施行。

对此，中国宏观经济研究院投资研究所所长张长春、清华大学公共管理学院政府管理与创新研究所所长于安等多位专家在解读条例时都指出，条例的颁布实施意义十分重大，此举确立了政府投资管理的基本制度框架，既能有效激发社会投资活力，又进一步加强了监管力度，从而推动政府投资更加规范和高效。

确立了政府投资管理的基本制度框架

“条例的发布，是继2016年《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(以下简称意见)出台后，投资领域又一标志性事件，条例的公布施行，对推动政府投资治理现代化、提高政府投资效益、促进高质量发展意义重大。”张长春认为。

在张长春看来，作为提供公共产品的重要手段和宏观管理的政策工具，政府投资要更好地满足人民群众对高质量公共产品的需要，更好促进经济社会发展，就必须规范各级政府的投资行为，加强投资管理的薄弱环节，使政府投资从决策到建设各阶段以及从管理到监督各方面都趋于成熟定型，让公共资金发挥出最大效益。所以，条例明确将“充分发挥政府投资作用，提高投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力”作为立法目的。

“条例是关于政府投资管理的第一部行政法规，是固定资产投资领域法治建设取得的重大进展，标志着这一领域法律制度建设完整框架的形成。”于安说。

据于安介绍，条例在制度框架设计上有两大特点：一是政策导向明确和实践基础充分，条例充分体现了新发展理念的要求，体现了投融资体制改革和实践的最新成果；二是重在确立基本制度框架，没有规定得过细、过死，为今后改革创新留出了空间。

政府投资应当限定和保持在特定范围之内，这是设计条例其他制度的前提和基础。于安分析指出，条例第三条规定了政府投资的范围，即政府投资的领域包括社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理和公共安全等方面，以非经营性项目为主。由于政府与市场的关系经常变化，市场对政府投资的需求也不断地更新，条例第三条第三款同时规定，政府投资的范围应当定期进行评估和调整。

“条例第四条在决策、管理、评价和信息等方面，分别规定了科学决策、规范管理、注重绩效和公开透明的原则。这为条例其他具体制度的设立和实施提供了基本遵循，所有政府投资活动都应当置于上述原则之下。”于安指出。

除科学界定政府投资范围外，张长春还注意到，条例还将有效发挥各种投资方式的独特功能，将科学民主决策的要求规则化到决策程序中，对投资年度计划涉及的各环节各方面提出具体要求，对政府投资项目建设实施全过程管理，并明确了监管责任和各方法律责任。

通过政府有效投资激发社会投资活力

“条例明确了政府投资的范围及原则、决策程序、投资计划、项目实施、事中事后监管等具体要求，这对于激发社会投资活力，引导和带动社会资本扩大有效投资，促进稳增长、调结构、补短板、惠民生，必将产生重大而深远的影响。”中国国际工程咨询有限公司董事长王安认为。

王安进一步解释说，条例对政府投资范围和方式所提出的规范性要求，有利于引导正确处理政府投资和社会投资之间的关系，强调更加重视发挥政府投资在补短板、增效率、强基础、转机制等方面的导向性作用，带动和激活社会投资活力，共同激发投资拉动经济社会持续健康发展的内生动力，通过高质量的投资撬动高质量的经济社会发展，为供给侧结构性改革及实现我国投资建设领域高质量发展创造宽松稳定的政策环境。

此外，条例规定，政府投资主要应以直接投资的方式按项目进行安排，政府直接投资应投向具有公益性质的非经营性项目。在王安看来，这表明今后我国政府直接投资将是政府投资的主导方式。

“合理安排和利用政府直接投资，不仅可以有效满足非经营性基础设施建设和公共服务需求，还可为经营性企业投资创造必要的基础设施和外部环境条件，从而能够有效激发社会投资活力。”王安说。

改进政府投资监管方式加强监管力度

政府投资项目的投资实施效果直接关系到能否顺利实现项目的预期效益。

据张长春介绍，条例在总结成功经验的基础上，对投资实施中的项目开工条件、资金到位、投资概算、投资预算、建设工期、竣工验收等提出了具体明确的要求，目的在于通过严格规范的管理，实现少花钱多办事，顺利实现投资建设的预期效果。

“重投入、轻效益”是政府投资存在的一个顽疾，有效衡量政府投资项目的产出效益是目前该领域的短板。

“针对这一现象，条例规定了投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价，并且要从项目实际效果、项目审批过程、项目实施过程等多个维度进行综合评价。”国家投资项目评审中心副主任黄阳发说。

黄阳发认为，这表明，“后评价”制度将成为衡量政府投资效益的重要举措，通过“后评价”制度，对政府投资项目的“事前”审批流程、“事中”实施过程进行全方位的评估，评价结论用以改进其他投资项目的管理，以此促进政府投资效益提升。

同时，条例对政府投资项目的监督管理作出明确规定，要求监管部门采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查。条例还规定，监管部门应建立项目信息共享机制，通过投资项目在线审批监管平台实现信息共享等。

“这表明，在线平台将在政府投资项目的监管中扮演重要角色，各监管部门、各项目单位应当充分认识到这一平台在项目建设、项目监管中的重大作用，并主动利用平台、善于利用平台做好各项工作。”黄阳发认为。

“前期论证不充分、决策程序不规范”“未批先建、批建不符”“超规模、超标准、超概算”等问题在政府投资项目中屡见不鲜。

黄阳发称，针对这些问题，条例从政府部门、项目单位两个方面作出明确规定：一是规定政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开；二是规定项目单位应将项目审批和实施过程中的有关文件、资料存档备查。

“这表明，信息公开将成为政府投资监管的一大特点，利用信息公开倒逼审批部门严格按照基本建设程序做好项目前期各项工作，推动决策程序透明化、决策过程公开化。同时，这也督促项目单位严格按照批复内容、批复概算组织施工，严格控制概算，防止浪费。”黄阳发认为，条例已经成为政府投资事中事后监管中可操作、能执行、可问效、有刚性约束的法规制度，确保“好钢用在刀刃上”。

“总体上看，条例对政府投资决策、实施、监督管理等主要方面和重点环节进行了全面系统的规范，推进了政府投资管理的科学化法治化。”张长春总结道。

鉴于条例是政府投资领域的第一部行政法规，也是落实意见的重要制度建设成果，于安建议，“有关部门和地方应当加强协调配合，形成合力，确保条例的规定得到贯彻落实”。