特朗普称颁紧急状态令不惧打官司 白宫将迎来法律诉讼大战

本报驻美国记者 陈小方

在美国与墨西哥边境上建隔离墙以阻止非法移民和毒品流入美国，是特朗普总统自竞选以来一贯坚持的政策主张。在让联邦政府经历了去年底至今年初的史上最长停摆仍未获得国会足够拨款的背景下，特朗普于2月15日决定动用宣布国家紧急状态的权力，挪用国防部等机构的财政拨款，以补足国会在修建边境墙上的拨款差额。

特朗普刚宣布实施“国家紧急状态”，美国内就有多方人士排着队要起起诉他了。有的指责特朗普滥用权力，有的称特朗普的决定“非法”，将引发一场宪法危机。当地时间18日，美国加利福尼亚州等16个州联合提起诉讼，指控特朗普宣布“国家紧急状态”，滥用总统职权。对此，特朗普似乎早有准备，声称“将会在诉讼中胜出”。

将遭遇法律诉讼

事实上，美国总统使用宣布国家紧急状态的权力以绕开国会而推进自己的政策主张并非鲜见，可以说由来已久，所涉及到的政策议题也五花八门。2009年，克林顿总统就因禽流感而宣布了为期一年的紧急状态。2001年的“9·11事件”后，小布什总统也签署了一系列紧急状态令，以“扩大”总统的权力，其中就包括总统可以重新规划军事建设资金的用途。普林斯顿大学教授夏皮勒就此表示，国家紧急状态可以用于各种议题，也“非常普遍”。

不过，当地时间18日，美国加利福尼亚州等16个州联合提起诉讼，指控总统特朗普宣布“国家紧急状态”，滥用总统职权。当天正值美国法定节日“总统日”。原告以加利福尼亚州总检察长泽维尔·贝塞拉为代表，在一份声明中说：“在总统日这一天，我们把特朗普总统告上法庭。”

贝塞拉告诉美国有线电视新闻网记者：“我们准备尽力阻止总统违反宪法和分权原则、窃取国会依法划拨给美国民众和各州政府的资金。”

在向加州北区联邦地区法院递交的起诉书中，原告还指控特朗普企图挪用军队经费，建造美国与墨西哥边界“隔离墙”，此举将可能损害各州经济、妨碍州内军事基地升级设施，甚至危害边境州的野生动植物。原告州并声明提起诉讼的目的是为了保护美国民众、公共安全、自然资源和经济利益。

三大争论的焦点

特朗普的“国家紧急状态令”已在美国内引发了持续争论，而美国南部边境危机是否真正存在，正是此次有关国家紧急状态争论的焦点之一。

从竞选总统伊始，特朗普就多次谈论美国南部边境的安全问题。特朗普认为，每年都有很多难民、毒品和犯罪团伙从美国南部边境进入到美国，对美国的国家安全产生了严重的影响。2月15日特朗普在参加得克萨斯州边境城市艾尔帕索的集会时再次称，“艾尔帕索曾是暴力犯罪的高发区”。白宫资深政策顾问米勒2月17日在接受福克斯新闻采取时也表示，南部边境的紧急状态是“真实存在的”。

但是，大部分民主党人士认为，特朗普宣布国家进入紧急状态的事由不成立。他们称，特朗普夸大了南部边境的安全危机。一方面，非法跨越美国南部边境的难民的人数近年来并没有大幅增加，而且，这些难民并没有特朗普描述的那样可怕。难民中也没有那么多黑社会团伙成员、毒贩和犯罪分子。另一方面，毒品大部分是通过海关口岸进入美国的，花巨资修建边界墙得不偿失。

前民主党总统候选人希拉里则更为尖锐地批评说，当前“真正的国家紧急状态”是持续不断的涉枪暴力、儿童在边境被与家人隔离、气候变化和美国人因缺乏医疗而死亡，而不是非法移民。

民主党认为，特朗普宣布美国进入国家紧急状态的真正目的，是为了绕开国会的拨款权，挪用政府其他项目的拨款，用来实现他竞选时所作出的修建边境墙的承诺。

于此同时，美国法律界对于什么是国家紧急状态也意见不一，成为争论的第二个焦点。

哈佛大学法学教授德肖维茨就认为，特朗普宣布边境紧急状态的法律依据有“很大的问题”。他解释称，“紧急状态通常是指某些发展迅速、且国会来不及作出反应的事态”，并不包括国会未能给总统所要求的边境墙拨款这样的情况。“他说，国会拒绝拨款，“我并不认为那可以构成一种紧急状态”。

此外，特朗普能否抽调国防部61亿美元的款项则成为第三个争论焦点，这包括36亿美元的军事建设款和25亿美元的缉毒款。

分析认为，美国代理国防部长沙纳汉2月16日表示，具体抽调多少款项到哪些边境安全项目的方案“仍有待决定”。他同示强调，“我认为我有较大的自由裁量权。”沙纳汉最近的表态可能暗示，国防部最终提供的款项可能少于白宫已公布的数字。

沙纳汉还透露，此前考虑到特朗普有可能宣布边境国家紧急状态，五角大楼已经启动了有关研究。目前，美国参谋长联席会议的工作人员正在制定一项关于边境安全需求的“任务分析”，其中包括应优先考虑在何处优先修建隔离屏障等。他说，这项工作已进行了一段时间。

根据《国家紧急状态法》，国防部长“有权决定修建边境隔离屏障在军事上是否必要”。不过，沙纳汉就此表示，“我个人无法做出任何决定”。他说，“我们将与国土安全部协商决定”。

或诉至最高法院

不过，对于可能面对的诉讼，特朗普及其团队表现得很有信心。事实上，美国总统频繁地通过国家紧急状态推进和实施其政策主张，与其广泛的法律权力有着密切的关系。

虽然《国家紧急状态法》也对总统的紧急状态权力范围进行了限制，但仍多达136个。同时，根据此法，在这136个紧急状态权力中，只有13个需要有国会的声明，其余只要有行政声明就可以实施。

据美国泰和泰华盛顿律师事务所主任程绍铭介绍称，作为一部重要的法律，《国家紧急状态法》一些规定比较模糊，这给了总统自由决定的可能。

在程绍铭看来，首先，法律没有明确界定什么样的事由可以构成总统宣布国家紧急状态的依据。依据美国《国家紧急状态法》，总统有权以国家紧急状态为由，援用某些法定职权、调用部分联邦政府资金。不过就何种情形足以构成“国家紧急状态”，法律没有作明确解释，总统有较为宽泛的裁量权。这样做虽然保留了总统执法的灵活性，但也给总统滥用此权力留下了隐患。

此外，法律对于国会否决总统决定的条件过于苛刻。如果国会反对总统决定的投票只构成简单多数，就必须要有总统本人的签字。很少有总统会自己否决自己的决定。如果总统本人不同意，国会需要有三分之二的多数才能否决总统的决定，在美国当今两党对立的体制下，获得三分之二多数的可能性几乎为零。

据报道，该法虽然要求国会每6个月对每个正在实施中的紧急状态进行一次投票表决，但在该法实施以来的43年里，国会还从来没有这样做过。

一些美国法律专家认为，仅从紧急状态的法律依据角度质疑总统政令合法性，官司可能比较难打。

另外，特朗普先前在社交媒体暗示，如果官司打到最高法院，他仍会是最后赢家。最高法院现任大法官中，“保守派”占据多数。

贝塞拉17日和18日连续两日在接受电视采访时则表示，将采用特朗普本人的言辞作为证据反击特朗普。起诉书中就写道：“总统自己承认，宣布紧急状态没有必要。同时，联邦政府的数据证实，南部边境没有出现构成修筑边境墙理由的国家紧急状况。”

美国媒体报道，联邦政府机构的数据显示，大多数毒品是在货物进出口岸截获的，而并非由非法越境者携带。同时数据显示，美墨边界近十年来非法越境频次呈下降态势。但是，特朗普15日在白宫记者会上又说，修筑边境墙是“为了长远考虑”。

德肖维茨称，特朗普将会否决国会的任何阻挠行动，他并不认为国会能获得否决总统决定所需要的三分之二多数。他表示，虽然一些地区法院有可能通过裁决打掉特朗普宣布的紧急状态的某些部分和其资金，但也有一些法院可能会支持，从而使诉讼最终将被提交到最高法院。至于最高法院将会如何裁决，德肖维茨则称尚不确定，“真正的问题是会发生什么。如果法院叫停，那就是说不存在紧急状态；如果存在紧急状态，他们就不会叫停”。