“马拉松”式工伤认定如何破除？ 现行规则存在漏洞

申请工伤认定，难不难？

不难，只要填一张工伤认定申请表、提供劳动关系证明、相关病历就可以。

作出一个工伤认定，繁不繁琐？

有时，工伤认定过程可能出现马拉松式、持续数年之久，申请认定、认定或不予认定、行政复议、行政诉讼……

为了得到一个确定或满意的工伤认定结论，海南省海口市冯某家人奔走了6年，湖北省武汉市徐先生的家人也已耗时近两年。

从全国范围看，工伤认定的马拉松式过程并不鲜见。为何会出现这种现象？如何破除这一困局？《法制日报》记者进行了调查走访。

陷入重新认定“循环”

八月盛夏，蝉声聒噪，江汉大学里愈发宁静，偶有零星的学生顶着烈日穿行在校园。

“这儿就是我丈夫掉下来的地方。”指着J01教学楼B区回廊前空地，李女士告诉记者。她的丈夫徐先生，生前是江汉大学机电与建筑工程学院教师。2016年10月25日13时许，徐先生在校内坠亡。

接到报警，武汉市公安局武汉经济技术开发区(汉南区)分局迅速出警。

2016年10月31日，武汉经济技术开发区(汉南区)公安分局湖滨派出所向李女士出具告知单：经该分局刑侦大队综合勘验，初步结论为其丈夫系高坠死亡，排除刑事案件。

根据教学安排，2016年10月25日15时50分，徐先生要在江汉大学J06教学楼讲授《汽车贸易》课程。

而在前一天，徐先生因身体不适到湖北省中医院住院治疗，经初步诊断患有焦虑性抑郁症。

2016年10月25日上午，徐先生向医生请假回家。午饭后，徐先生到江汉大学，不久发生惨剧。

同年10月31日，李女士就丈夫高坠身亡一事委托江汉大学提出工伤认定申请。

2016年12月29日，武汉市人社局出具《不予认定工伤认定书》，认定徐先生当日坠亡并非工作时间，其坠亡地点不具备因工作意外坠亡条件，故其坠亡不能认定系工作时间受到事故伤害，不予认定工伤。

李女士不服，申请行政复议，湖北省人社厅维持武汉市人社局作出的不予认定工伤决定。

2017年4月10日，李女士一纸诉状将武汉市人社局和湖北省人社厅告上法庭，江汉大学为本案第三人。武昌区人民法院一审和武汉市中级人民法院二审均判决武汉市人社局败诉，判令重新作出工伤认定决定。

同年12月25日，武汉市人社局再次作出不予认定工伤决定书。李女士不服，向武汉市人民政府提起行政复议。

今年4月2日，武汉市政府撤销了武汉市人社局的决定，责令其重新作出认定。

有判决、有行政复议决定，李女士本以为可以安心地等待武汉市人社局作出予以认定为工伤的决定了。没想到，今年6月4日，武汉市人社局再次作出不予认定工伤决定书。

李女士的遭遇，并不是个案。

2011年11月15日晚，海南省海口市琼山中学教师冯某因连夜评改学生试卷在家猝死。海口市人社局认为冯某在家加班工作期间病发身亡不符合“工作时间、工作岗位”这一标准，作出不予认定工伤决定书。

此案经过长达6年的行政诉讼、行政复议，2017年11月29日，最高人民法院裁定驳回海口市人社局的再审申请，责令其重新作出具体行政行为。

记者梳理发现，在工伤认定的行政诉讼中，法院只能判决撤销人社部门作出的行政决定，并责令其重做，不能直接代替人社部门作出具体行政行为。上级行政机关在行政复议中，能够直接作出具体行政行为，但鲜有如此。

按照法院或复议机关要求，人社部门往往会重新调查取证，提出新证据，再次作出认定决定。但囿于工伤认定机构调取证据的权限及有权调查部门的不愿配合，工伤认定很容易陷入循环往复的局面。

认定机构左右为难

马拉松式的工伤认定，“困”住的不仅是申请认定人，还有工伤认定机构。

“反复进行工伤认定，是对行政资源的浪费，但工伤认定不是标准答案的简单判断题，而是有事实证据和逻辑观念作为支撑的论述题。”武汉市人社局工伤生育保险处副处长何军说。

信息不对称严重制约了工伤认定机构的“解题”能力。何军表示，相对于用人单位和职工，工伤认定机构往往不能第一时间拿到相关信息，所知晓的初始信息很少，难以清楚完整了解和还原事件的全貌。

何军举例说，两个人在单位里打架受伤但不报警，单位时隔3个月更有甚者到一年期限前一天再提起申请工伤认定；同时，为骗取工伤保险，用人单位与职工甚至会“同谋”，共同隐瞒打架事实，让工伤认定机构无法核实职工是如何受伤的。

有了报警信息，但由于表述不尽翔实，有时工伤认定机构也“无计可施”。在进行交通事故的工伤认定时，武汉市人社局就收到过“与狗同责”的“奇葩”责任认定。“一个人骑车上班途中，因躲避路边窜出的狗而受伤，交警出具交通事故责任认定书时，认定其‘与狗同责’……”何军介绍，由于缺乏相应的认定权力与手段，工伤认定机构进行工伤认定时要依赖有关部门前期调查，但对方并不考虑事故是否因工作原因引起等因素。

武汉市人社局最近一次对徐先生坠亡作出不予认定工伤的理由是：根据他的医疗记录，其自2001年开始出现精神方面症状。

“人社部门既是工伤认定部门，又是直接管理社保基金的部门，时刻面临着滥用职权的追责风险。”何军表示，为防止国有资产流失，人社部门进行工伤认定时，会想尽一切办法去发现新证据。

对工伤认定当前面临的困局，武汉市人社局工伤生育保险处处长赵杰也觉得很无奈。

现行规则存在漏洞

《工伤保险条例》规定，职工“在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的”均认定为工伤。

但在具体实践中，关于“工作时间、工作场所、工作原因”的认定存在较大争议，行政部门与审判机关没有统一的认定标准。

在徐先生工伤认定案中，武汉市人社局认为，工伤认定中“工作时间、工作地点、工作原因”实际上是指职工在从事工作的过程中，因为工作原因受伤的情形，三个要素是相互关联、相互印证的关系。

武汉中院办案法官则认为，不能完全囿于法律条文的字面含义狭隘地理解工伤认定标准，工作时间应包括预备性或收尾性工作，工作地点应有合理区域或合理作业半径而非传统意义上狭窄的某个点或某个固定的作业面。

两级法院的判决均认为，徐先生事发当日承担该校下午的教学任务，而他刚好下午一点左右在校园内坠亡，应理解为上课即履职前的准备(预备性)工作，属于“工作原因”范畴；J01-B座和J06教学楼均是学校校园内从事与教学有关的场地，应一并视为工作场地。

武汉市政府的行政复议决定则认为，市人社局违反了行政诉讼法第71条规定，即人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。

“在认定标准上，工伤认定机构每年面对数千件案件，每个类型的案件都是成百上千，要求理解和标准的统一，不能有单纯基于个人的理解和自由裁量权，那样会造成执行标准的混乱，从而带来执法风险。”何军说。

记者了解到，现有《工伤保险条例》存在“先天不足”——对认定工伤的情形，采取列举式；对不予认定工伤的情形，也采取列举式，这就导致并不能穷尽工伤认定中的所有情形，造成了从表面看诸多“认定与不认定貌似都可以”的困局。

改革完善工伤认定规则

如何破解马拉松式的工伤认定困局？

武汉大学法学院班小辉认为，随着经济社会发展，传统全日制劳动关系逐渐发生改变，人们的工作时间、工作地点、工作方式日趋灵活，给工伤认定带来较大挑战。

“有些劳动者工作方式较为自由，比如大学教师，他在家中回复工作邮件、处理工作事宜时突发疾病死亡，这种该如何界定？”班小辉认为，在工伤认定中不能僵化套用“工作时间、工作地点、工作原因”，要结合劳动者的工作性质和事故发生的原因进行具体分析。

湖北涛实律师事务所合伙人陈珺谈到，徐先生授课前坠楼身亡、冯某在家中熬夜改作业猝死都属于工伤认定中的“特例”，整个过程存在很多争议，法律条文没有作出明确规定，是实践中的难点问题。

湖北大学政法与公共管理学院副院长陈焱光介绍，在工伤认定中存在一个举证责任的分配问题，其中行政机关要对被诉具体行政行为的合法性负举证责任，但在实践过程中缺乏明确操作标准。

目前，特殊情形下的工伤认定，全国并没有统一标准。

对此，何军建议，基于不同性质的工伤，可考虑建立三层次的工伤认定——工伤事故保障、工伤意外伤害保障以及视同工伤保障，以满足不同工伤保障需求，减少工伤认定争议。

记者了解到，目前，法院与行政机关在工伤认定理念上存在差异。

有业内人士表示，工伤认定原本是一种行政确认行为，人社部门没有调查义务，现在却被要求还原事实真相，否则法院就以事实不清为由撤销行政机关作出的具体行政行为。

何军建议，完善工伤保险立法，将《工伤保险条例》从行政法规上升到法律，理清工伤认定机制，明确“工伤认定到底由谁说了算”。

“在完善工伤立法时，工伤认定规则应当与灵活用工的发展趋势相适应。”班小辉建议，例如，对工作地点、工作时间的认定，不能仅局限于传统的用人单位办公场所和工作时间，若劳动者为了用人单位利益，在家中继续从事工作，也应当视为工作时间和工作地点的延伸；此外，立法还需逐步扩大工伤保险的覆盖范围，积极探索灵活就业人员纳入工伤保险的路径。

当劳动者遭遇劳动伤害需要申请工伤认定时，班小辉建议他们按照《工伤保险条例》要求，尽可能保存劳动关系证明、医疗诊断证明等相关证据，及时申请工伤认定。