应急管理事业壮大 专家：突发事件应对实现制度化协同

2008年5月12日，四川汶川发生里氏震级8.0级地震。

地震严重破坏地区超过10万平方公里，其中，极重灾区共10个县(市)，较重灾区共41个县(市)，一般灾区共186个县(市)。

据民政部报告，截至2008年9月25日12时，共造成69227人死亡，374643人受伤，17923人失踪。

接受《法制日报》记者采访的应急管理专家认为，汶川地震发生后，我国应急管理体系建设驶上快车道。尤其是党的十八大以来，我国开始从国家高度统筹应急管理，直至今年应急管理部的组建并运行，站在了进一步完善应急管理制度的新起点上。

应急管理事业从小到大

中国人民大学公共管理学院国家安全研究中心主任王宏伟介绍说，我国的应急管理制度源于2003年的“非典”，随后4年间，我国建立了全国应急预案体系；从国务院到县级市政府建立了突发事件应急管理办公室，作为应急管理的协调机构；突发事件应对制度逐步完善。

在接受采访的专家眼中，2008年，对中国应急管理来说，是一个特殊的年份。

2008年1月初，我国南方出现大范围低温、雨雪、冰冻等自然灾害，上海、江苏、浙江、湖北、湖南等20个省(区、市)不同程度受到低温、雨雪、冰冻灾害影响。

截至当年2月24日，南方因灾死亡129人，失踪4人，紧急转移安置166万人，受灾人口已超过1亿，因灾直接经济损失1516.5亿元人民币。

2008年5月12日，四川汶川发生里氏震级8.0级地震。

在中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧看来，2008年汶川地震是《中华人民共和国突发事件应对法》实施后的一次巨灾，虽然抢险救灾、对口援助、灾后重建等方方面面都竭尽全能，但面对与日俱增的公共安全风险，仍亟待更好地落实突发事件应对法，并全面提升防灾减灾的实效。

例如，为了增强防震减灾能力，2008年12月，我国对防震减灾制度进行完善，重点对防震减灾规划、地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援、震后恢复重建等制度做了修改、完善，新增了地震灾后过渡性安置和监督管理等制度。

除此之外，我国还对防震减灾管理体制、防震减灾的社会参与制度以及防震减灾的经费保障机制等进行了完善。

2008年之后的几年间，我国突发事件应对的应急指挥变得更加完善，一旦出现重大灾情，指挥系统立马就能够高效协调各方面的力量进行救灾。

2011年7月23日，甬温线浙江省温州市境内，由北京南站开往福州站的D301次列车与杭州站开往福州南站的D3115次列车发生动车组列车追尾事故，造成40人死亡、172人受伤，中断行车32小时，直接经济损失19371万元。

事故发生后，党中央、国务院高度重视，要求务必把救人放在第一位，全力以赴组织好抢险救援工作。

次日，国务院领导率有关方面负责人紧急赶赴事故现场，指导抢险救援、伤员救治、善后处理和事故调查工作。两天后，国务院批准成立事故调查组。

2011年11月16日，甘肃发生一起广受社会关注的校车悲剧。

当日9时，甘肃正宁县榆林子镇一幼儿园校车接满小孩后，从宽14米的正榆公路返回幼儿园。9时15分，当地交警部门接到了指挥中心的消息，榆林子镇西街道班门口发生车祸。

甘肃省政府新闻办通报，当日一辆向东行驶的大翻斗运石料货车与一辆向西行驶的校车相撞。事故共造成21人死亡，43人受伤，其中18人重伤。

2011年12月12日，江苏丰县首羡镇中心小学校车发生侧翻，导致15名学生死亡。首羡镇中心小学一核载52人的专用校车载着47名学生返家。17时50分许，当车行至张后屯村附近时，车上尚有29名学生，因躲避一辆人力三轮车，校车发生侧翻，共有15名学生死亡。

王宏伟认为，自2003年以来，我国应急管理事业经历了从无到有、从小到大的发展历程，取得了无可否认的巨大进步。但是，面对日益复杂、不确定的公共安全风险，原有应急管理体制协调性不足的弊端日益显现，成为制约我国进一步提升应急管理能力的障碍。

应急管理理念新变化

应急管理工作的高速发展，在党的十八大以来尤为突出。

党的十八大报告明确指出，要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。

接受《法制日报》记者采访的多位专家认为，加强应急处置，就要更加注重应急能力建设，建立健全有效应对和妥善处置突发公共事件的机制。

在专家看来，我国已经进入深化改革的攻坚期，前进道路上的风险不断增多，各种突发公共事件时有发生，加强和创新社会管理，就要进一步健全应急处置机制，妥善应对和处置各类突发公共事件，维护最广大人民群众的根本利益。

时间进入2013年。

2013年4月20日，四川省雅安市芦山县发生的7.0级地震。重庆、陕西的宝鸡等地均有较强震感。受灾人口152万，受灾面积12500平方公里。

据中国地震局网站消息，截至2013年4月24日14时30分，地震共计造成196人死亡，失踪21人，11470人受伤。

地震发生后，在国家层面，国务院成立“4·20”地震抗震救灾前方指挥部，主要承担决策统筹、资源调配、指导支援等宏观职责。在恢复重建中，中央首次明确提出重大自然灾害恢复重建“地方作为主体”的新机制。

3个月后，甘肃省定西市的岷县、漳县交界发生6.6级地震。

截至7月24日13时，此次地震共造成甘肃6个市(州)的33个县(区)78万人受灾。

……

与此同时，我国应对突发公共事件的应急管理新理念也在形成中。

2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“健全公共安全体系”。

健全公共安全体系，包括保障食品药品安全、遏制重特大安全事故、健全防灾减灾救灾体制、创新立体化社会治安防控体系等。

此外，十八届三中全会还决定成立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。

2014年4月，习近平总书记主持召开国家安全委员会第一次会议，强调要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。

习近平在主持中共中央政治局关于健全公共安全体系的第二十三次集体学习时强调，公共安全连着千家万户，确保公共安全，事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。

党的十九大报告指出，坚持总体国家安全观。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益。

王宏伟对《法制日报》记者说，党的十八大以来，中央的应急管理理念发生巨大变化，开始从国家安全的高度上统筹应急管理，“因为应急管理对应的是公共安全，公共安全又是国家安全非常重要的内容，都统筹于总体国家安全观”。

王宏伟进一步解释说，中央新的应急理念的变化，推动了我国应急管理体系的整体变革，其中一个非常大的变化就是应急管理部的组建，统筹整合应急管理资源，“应急管理部的组建承载着完善应急体制的热切期待与提升人民群众安全感的神圣使命”。

应急管理部是结果也是起点

2018年3月17日上午，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。

在这个方案中，应急管理部是新组建的国务院组成部门之一。

根据国务院机构改革方案，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。

在这个方案中，中国地震局、国家煤矿安全监察局由应急管理部管理。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。

3月22日，应急管理部干部大会召开。中央组织部有关负责人宣布了中央关于应急管理部领导班子任命的决定。应急管理部党组书记黄明，部长、党组副书记王玉普出席。

7天后，国务院安全生产委员会办公室召开加强安全生产防范重特大事故视频会议。黄明在会上强调，要以有效防范和坚决遏制重特大事故为重点，抓牢抓实安全生产各项重点工作。

这是应急管理部组建以来首次公开履行管理职责消息。

4月16日上午，应急管理部挂牌。

按照分级负责的原则，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央指定的负责同志组织应急处置工作，保证政令畅通、指挥有效。

王宏伟告诉《法制日报》记者，组建应急管理部，是党的十八来以来我国应急管理体制的一个重大变化。

在王宏伟看来，应急管理部整合了原本分散在国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、公安部(消防)、民政部等13个主要部委的应急管理相关职能，在很大程度上实现了对全灾种的全流程和全方位管理，有利于提升公共安全保障能力。

“组建应急管理部可以在制度化层面推动突发事件的协同应对。”王宏伟认为。

“应急管理部成立后，将相关部委的职能整合在一起，有利于理顺应急管理工作体制机制，统一管理国家公共安全事务。”国家行政学院应急管理教研部高级工程师王永明在接受《法制日报》记者采访时说，应急管理部的成立，是我国应急管理体制发展与变革的必然结果。

唐钧对《法制日报》记者说，应急管理部的成立，也是新的起点，即我国开始对突发事件实施统一管理体制。

在唐钧看来，新组建的应急管理部也被赋予了新的期望：下一步，我国需要全面夯实应急管理的基础建设，切实推进“一案三制”在基层和一线的优化和落实；树立以“公民生命财产和安全感”为中心的应急管理准则，接受社会监督和社会评价，尽快建成“共建共治共享”的应急管理格局；推动应急管理的科学化和常态化，建立健全公共安全的全面风险管理制度。