“银保合并”背后：中国金融业走向分业监管

“银保合并”背后的监管逻辑

《中国新闻周刊》记者/贺斌 王全宝

本文首发于总第845期《中国新闻周刊》

3月17日，十三届全国人大一次会议审议批准了国务院机构改革方案，在这次号称中国近年来规模最大的政府机构改革中，金融监管机构的改革尤为引人注目，不仅为去年7月全国金融工作会议以来的各种猜测画上了句号，也为下一步金融监管体制改革奠定了基础。

3月14日，中国银行业监督管理委员会正门。《国务院机构改革方案》13日提请十三届全国人大一次会议审议。方案提出，组建中国银行保险监督管理委员会，不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。中新社记者 贾天勇 摄

在此次改革中，将中国银监会和保监会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会(简称“银保监会”)，作为国务院直属事业单位。同时，将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

至此，加上去年11月成立的金融稳定发展委员会，中国的金融监管框架由过去的“一行三会”变成“一委一行两会”格局。

亟待监管改革

中国“一行三会”的格局始于2003年。上世纪80年代，随着《中华人民共和国银行管理暂行条例》颁布，中国人民银行作为中央银行和金融监管当局的职责予以明确，开始行使中央银行的职能，同时也负责监管包括银行、证券、保险、信托在内的整个中国金融业。

随着中国金融业的发展，证券市场和保险市场迅速扩大，混业监管已无法适应市场的需求。1992年，证监会成立，开始对证券市场进行监管。1995年，证监会从央行手中接过对证券公司的监管职责。1998年，保监会成立，担负起保险业监管职责。

中国加入WTO之后，按照“管监分离”的原则，决定成立银监会以分开银行监管与货币政策，2003年4月，银监会成立。中国人民银行不再担负具体的金融监管职责，而是转向以维护金融稳定为主。

至此，中国人民银行和银监会、保监会、证监会，共同形成“一行三会”金融监管格局，中国金融业也从混业监管走向了分业监管。

然而，为了满足客户的多样化需要，或者为了规避监管，中国金融市场上出现了大量混业类金融产品，特别是近年来广泛推行的资产证券化和高速发展的互联网金融等各类金融创新，都在打破金融产品的传统界限。与此同时，一些大的金融机构同时持有几张金融牌照的现象也越来越普遍。因此，中国的金融业无论是从机构还是产品层面，都已经在实质上实现了混业经营。

为了防范跨市场、跨行业经营带来的交叉金融风险，2013年8月，国务院成立“金融监管协调部际联席会议制度”，由央行牵头。

全国人大代表、中国人民银行成都分行行长周晓强在接受《中国新闻周刊》采访时表示，由于没有法律法规的保障，也没有明确协调牵头单位的职责，使得这一制度的协调力度不够，无法解决金融监管部门各自为政的问题。

于是，对现有“一行三会”监管格局进行调整，重塑中国金融监管架构，成为业界普遍认同的改革方向。

然而，究竟如何改？对此，业内有多种方案，比如提出将“三会”并入央行，采取超级央行模式。或将“三会”合并成立综合金融监管委员会，从而形成“一行一委”双峰监管模式。抑或合并央行和银监会，证监会和保监会现有格局不变，形成一行两会模式。此外，还有将“一行三会”合并，成立超级金融监管机构，在央行下设立银监、证监和保监局，以及在目前金融监管框架的基础设施上设立“金融稳定委员会”，将金融消费者保护局单列出来，以强化金融消费者保护功能。对于这些方案，学界、政界、业界各持己见，中央却始终没有明确表态。

直到2017年7月14日，全国金融工作会议在推迟半年后终于召开，此次会议对加强监管提出具体要求，突出功能监管和行为监管，并设立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，落实金融监管部门监管职责，并强化监管问责。

2017年11月，国务院金融稳定发展委员会正式成立，职责明确为“国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构”。此后，对“一行三会”的调整也提上了议事日程。

“在过去的体制中，央行只承担制定货币政策的职能，没有承担宏观审慎监管监管职能，而‘三会’各自履行自己的职责，缺乏统筹协调，导致多头监管，标准不一，加上监管对象又是混业经营，出现了一些监管真空，搅乱了金融市场。”全国人大代表、四川天府银行行长黄毅对《中国新闻周刊》说。

特别是2015年下半年以来，以万能险为代表的险资，频频举牌上市企业，并搅得资本市场人人自危，再次印证了分业监管带来的风险，更被证监会主席刘士余斥为“奢淫无度的土豪”“兴风作浪的妖精”“坑民害民的害人精”，暴露了证券业和保险业，证监会和保监会之间，由于分业监管所带来的弊病和矛盾。

此后，虽然保监会强调“保险业姓保，保监会姓监”，并在2017年开启了“严监管”模式，但金融乱象已成为金融监管的一大顽疾。随着保监会主席项俊波的落马，主席之位一直空缺，更是引发了业内的猜想。

“一行两会”调整的逻辑

按照国际经验，“一行三会”的调整有两种模式，一种是英国目前的“超级央行”模式；另一种是美国金融体系，在强化履行央行职能的美联储同时，也保留了独立的证券交易委员会(SEC)，负责美国的证券监督和管理工作。

在此次机构改革方案中，将银监会和保监会合并，证监会得以保留，因此，在很多人看来，中国在这轮金融监管改革中更偏向于美国模式。

“实际上，中国采取的既不是英国模式，也不完全是美国模式。因为商业银行还在中国的金融体系中占据着重要地位，甚至是主导地位。”中国人民大学副校长、金融与证券研究所所长吴晓求认为，目前，银行和银行类的金融资产依然占据着主导的地位。而中国的保险市场正处在一个快速发展阶段，让保险业沿着一个正确的方向发展，加强保险业的风险监管，也是未来金融监管的重要的内容。

从表面看，此次改革似乎削弱了银行业或者保险业，但在吴晓求看来，借助于银行业成熟的监管经验和办法，对规范中国的保险业，将有重要的借鉴意义。况且银行和保险之间的资金往来非常紧密，有利于联动式的监管。而证券公司相对而言是资本中介，主要起证券市场交易媒介的作用，而非资金供求关系的媒介。

因此，吴晓求认为，银保合并主要侧重于对非证券金融机构，包括银行类金融机构和保险机构的行为监管和风险监管。而将对金融机构的监管和对市场的监管分开，也是遵循历史经验的。因为商业银行和资本市场如果联系太过紧密，没有风险隔离墙，将不利于金融体系的稳定。

中国人民银行成都分行行长周晓强则从银行业和保险业的特点进行解读，认为两者特点相近，银行和保险在业务发展过程中彼此非常密切，资金关联度也很高，将关系密切的两个领域综合统筹，合并监管机构，整合监管资源，这是最直接的方法，同时也有利于优化监管资源配置。

在两个监管机构合并的同时，机构改革方案也对合并之后的职能予以明确，由央行担负此前银监会和保监会拟定重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责。

“这一规定，体现了这次机构改革中，优化协同高效的基本要求。”周晓强向《中国新闻周刊》进一步解释说，此举一方面有利于将发展职能和监管职能分离，也就是将行业的发展和具体的监管分开。过去，监管机构既是裁判员又是运动员，既是监管者，又是发展推动者，为了维护行业的发展，有时会有意无意弱化、影响监管的注意力和监管的力度。分开后，监管部门可以专注行为和风险，有利于强化监管。

另一方面，也有利于对规则标准的制定和具体的操作适当分离。而且，这种职能的划分，能够加强央行和银保监会内在的沟通衔接，使“一行两会”之间的沟通协调变成内在的需要。

“这样一来，中国的监管架构就形成了！”吴晓求向《中国新闻周刊》分析，由央行行使宏观审慎监管职能，维护整个金融体系的稳定。“两会”负责微观行为和微观风险的监管，其中银行保险监督管理委员会侧重于金融机构的情况，证监会侧重于市场行为和市场风险的监管，而国务院金融稳定发展委员会则负责对“一行两会”进行协调，“这符合中国乃至于未来中国金融发展的趋势和要求。”

“此次机构改革方案是新时期我国金融监管体制改革的重大突破，有助于强监管、补短板、防风险、促发展。”全国人大代表、中国人民银行南京分行行长郭新明对《中国新闻周刊》表示，这次改革顺应了金融业综合经营的发展趋势，也体现了从机构监管向功能监管、行为监管转变的监管理念，更加注重从行为、从源头加强监管，有助于弥补监管空白、监管职责不清的短板。同时，监管职能部门整合能有效缓解分业监管导致的政策协同不够、沟通效率不高的问题。

在郭新明看来，将拟订银行保险业重要法规草案和审慎监管基本制度的职责划归人民银行，贯彻了习近平总书记在全国金融工作会议上提出的“分离发展和监管职能”的要求，由人民银行负责金融发展职能，监管部门专司监管职能，有利于中央金融监管部门之间的相互制约。

金融监管改革还需法制保障

在周晓强看来，从“一行三会”到“一委一行两会”，目前只是完成了物理上的机构合并，未来，随着综合经营越来越普遍，银行和保险两种业态的相互渗透还会更加深入，相互依存度也会更高，两种业态的监管者和从业人员都需要从理念上进行内在整合。因此，还需要加强学习培训，尽快适应新的变化和新的履职要求。

据郭新明介绍，此次国家层面的金融监管体制改革完成后，中央金融监管部门的地方派出机构也会进行相应调整，地方金融监管将形成“一行二局一办(局)”的新格局，即人民银行、证监局、银保监局、地方金融办(地方金融监管局)。

“新的地方金融监管框架，将推动地方金融改革不断深化，提高地方金融监管合力和效率，更好地化解金融风险，促进金融行业平稳、健康、高质量发展。”郭新民说。

新的监管模式，在强化监管的同时，对于金融创新是否会有影响？对此，四川天府银行行长黄毅表示，“改革之后，我觉得会更有利于金融创新，因为过去受困于尺度、标准、政策的不一致，增加了创新的难度。”在他看来，政策和标准统一之后，只需遵照标准，在技术、商业模式、产品等方面，针对客户需求进行变化，相对而言，会容易得多。

但在郭新明看来，根据此次机构改革精神，分离金融发展和监管职能，将拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行，在实践中还需要银保监会与央行紧密配合、执行到位，否则将影响改革成效。为此，需要科学制定金融监管问责的实施细则，通过问责机制保障相关改革工作机制的落实。

“金融监管的法制化是金融市场保持效率和活力的基础，在“一委一行两会地方金融监管局”的新监管格局下，金融监管机构职能和权限较之前有所变动，建立与之相适应的监管法律体系是依法行政的客观要求。”郭新明建议，根据新格局中各监管机构职能划分，尽快修订《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《保险业监督管理法》等法律法规，建立相关配套制度、问责机制，为金融监管新格局提供有力的法律支撑。

具体说来，央行应从准入管理、市场监督等方面加强顶层设计，建立健全风险隔离机制，切断金融风险交叉传染路径。在国务院金融稳定发展委员会框架下，有效统筹审慎监管与行为监管。同时，厘清中央和地方金融监管职责分工，建立中央和地方金融监管协调组织架构，明确监管协调的重点内容，健全相关工作保障机制，并通过立法明确界定地方金融监管机构的职责。