“银保合并”背后：中国金融业走向分业监管

“一行两会”调整的逻辑

按照国际经验，“一行三会”的调整有两种模式，一种是英国目前的“超级央行”模式；另一种是美国金融体系，在强化履行央行职能的美联储同时，也保留了独立的证券交易委员会(SEC)，负责美国的证券监督和管理工作。

在此次机构改革方案中，将银监会和保监会合并，证监会得以保留，因此，在很多人看来，中国在这轮金融监管改革中更偏向于美国模式。

“实际上，中国采取的既不是英国模式，也不完全是美国模式。因为商业银行还在中国的金融体系中占据着重要地位，甚至是主导地位。”中国人民大学副校长、金融与证券研究所所长吴晓求认为，目前，银行和银行类的金融资产依然占据着主导的地位。而中国的保险市场正处在一个快速发展阶段，让保险业沿着一个正确的方向发展，加强保险业的风险监管，也是未来金融监管的重要的内容。

从表面看，此次改革似乎削弱了银行业或者保险业，但在吴晓求看来，借助于银行业成熟的监管经验和办法，对规范中国的保险业，将有重要的借鉴意义。况且银行和保险之间的资金往来非常紧密，有利于联动式的监管。而证券公司相对而言是资本中介，主要起证券市场交易媒介的作用，而非资金供求关系的媒介。

因此，吴晓求认为，银保合并主要侧重于对非证券金融机构，包括银行类金融机构和保险机构的行为监管和风险监管。而将对金融机构的监管和对市场的监管分开，也是遵循历史经验的。因为商业银行和资本市场如果联系太过紧密，没有风险隔离墙，将不利于金融体系的稳定。

中国人民银行成都分行行长周晓强则从银行业和保险业的特点进行解读，认为两者特点相近，银行和保险在业务发展过程中彼此非常密切，资金关联度也很高，将关系密切的两个领域综合统筹，合并监管机构，整合监管资源，这是最直接的方法，同时也有利于优化监管资源配置。

在两个监管机构合并的同时，机构改革方案也对合并之后的职能予以明确，由央行担负此前银监会和保监会拟定重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责。

“这一规定，体现了这次机构改革中，优化协同高效的基本要求。”周晓强向《中国新闻周刊》进一步解释说，此举一方面有利于将发展职能和监管职能分离，也就是将行业的发展和具体的监管分开。过去，监管机构既是裁判员又是运动员，既是监管者，又是发展推动者，为了维护行业的发展，有时会有意无意弱化、影响监管的注意力和监管的力度。分开后，监管部门可以专注行为和风险，有利于强化监管。

另一方面，也有利于对规则标准的制定和具体的操作适当分离。而且，这种职能的划分，能够加强央行和银保监会内在的沟通衔接，使“一行两会”之间的沟通协调变成内在的需要。

“这样一来，中国的监管架构就形成了！”吴晓求向《中国新闻周刊》分析，由央行行使宏观审慎监管职能，维护整个金融体系的稳定。“两会”负责微观行为和微观风险的监管，其中银行保险监督管理委员会侧重于金融机构的情况，证监会侧重于市场行为和市场风险的监管，而国务院金融稳定发展委员会则负责对“一行两会”进行协调，“这符合中国乃至于未来中国金融发展的趋势和要求。”

“此次机构改革方案是新时期我国金融监管体制改革的重大突破，有助于强监管、补短板、防风险、促发展。”全国人大代表、中国人民银行南京分行行长郭新明对《中国新闻周刊》表示，这次改革顺应了金融业综合经营的发展趋势，也体现了从机构监管向功能监管、行为监管转变的监管理念，更加注重从行为、从源头加强监管，有助于弥补监管空白、监管职责不清的短板。同时，监管职能部门整合能有效缓解分业监管导致的政策协同不够、沟通效率不高的问题。

在郭新明看来，将拟订银行保险业重要法规草案和审慎监管基本制度的职责划归人民银行，贯彻了习近平总书记在全国金融工作会议上提出的“分离发展和监管职能”的要求，由人民银行负责金融发展职能，监管部门专司监管职能，有利于中央金融监管部门之间的相互制约。