“银保合并”背后：中国金融业走向分业监管

“银保合并”背后的监管逻辑

《中国新闻周刊》记者/贺斌 王全宝

本文首发于总第845期《中国新闻周刊》

3月17日，十三届全国人大一次会议审议批准了国务院机构改革方案，在这次号称中国近年来规模最大的政府机构改革中，金融监管机构的改革尤为引人注目，不仅为去年7月全国金融工作会议以来的各种猜测画上了句号，也为下一步金融监管体制改革奠定了基础。

3月14日，中国银行业监督管理委员会正门。《国务院机构改革方案》13日提请十三届全国人大一次会议审议。方案提出，组建中国银行保险监督管理委员会，不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。中新社记者 贾天勇 摄

在此次改革中，将中国银监会和保监会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会(简称“银保监会”)，作为国务院直属事业单位。同时，将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

至此，加上去年11月成立的金融稳定发展委员会，中国的金融监管框架由过去的“一行三会”变成“一委一行两会”格局。

亟待监管改革

中国“一行三会”的格局始于2003年。上世纪80年代，随着《中华人民共和国银行管理暂行条例》颁布，中国人民银行作为中央银行和金融监管当局的职责予以明确，开始行使中央银行的职能，同时也负责监管包括银行、证券、保险、信托在内的整个中国金融业。

随着中国金融业的发展，证券市场和保险市场迅速扩大，混业监管已无法适应市场的需求。1992年，证监会成立，开始对证券市场进行监管。1995年，证监会从央行手中接过对证券公司的监管职责。1998年，保监会成立，担负起保险业监管职责。

中国加入WTO之后，按照“管监分离”的原则，决定成立银监会以分开银行监管与货币政策，2003年4月，银监会成立。中国人民银行不再担负具体的金融监管职责，而是转向以维护金融稳定为主。

至此，中国人民银行和银监会、保监会、证监会，共同形成“一行三会”金融监管格局，中国金融业也从混业监管走向了分业监管。

然而，为了满足客户的多样化需要，或者为了规避监管，中国金融市场上出现了大量混业类金融产品，特别是近年来广泛推行的资产证券化和高速发展的互联网金融等各类金融创新，都在打破金融产品的传统界限。与此同时，一些大的金融机构同时持有几张金融牌照的现象也越来越普遍。因此，中国的金融业无论是从机构还是产品层面，都已经在实质上实现了混业经营。

为了防范跨市场、跨行业经营带来的交叉金融风险，2013年8月，国务院成立“金融监管协调部际联席会议制度”，由央行牵头。

全国人大代表、中国人民银行成都分行行长周晓强在接受《中国新闻周刊》采访时表示，由于没有法律法规的保障，也没有明确协调牵头单位的职责，使得这一制度的协调力度不够，无法解决金融监管部门各自为政的问题。

于是，对现有“一行三会”监管格局进行调整，重塑中国金融监管架构，成为业界普遍认同的改革方向。

然而，究竟如何改？对此，业内有多种方案，比如提出将“三会”并入央行，采取超级央行模式。或将“三会”合并成立综合金融监管委员会，从而形成“一行一委”双峰监管模式。抑或合并央行和银监会，证监会和保监会现有格局不变，形成一行两会模式。此外，还有将“一行三会”合并，成立超级金融监管机构，在央行下设立银监、证监和保监局，以及在目前金融监管框架的基础设施上设立“金融稳定委员会”，将金融消费者保护局单列出来，以强化金融消费者保护功能。对于这些方案，学界、政界、业界各持己见，中央却始终没有明确表态。

直到2017年7月14日，全国金融工作会议在推迟半年后终于召开，此次会议对加强监管提出具体要求，突出功能监管和行为监管，并设立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，落实金融监管部门监管职责，并强化监管问责。

2017年11月，国务院金融稳定发展委员会正式成立，职责明确为“国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构”。此后，对“一行三会”的调整也提上了议事日程。

“在过去的体制中，央行只承担制定货币政策的职能，没有承担宏观审慎监管监管职能，而‘三会’各自履行自己的职责，缺乏统筹协调，导致多头监管，标准不一，加上监管对象又是混业经营，出现了一些监管真空，搅乱了金融市场。”全国人大代表、四川天府银行行长黄毅对《中国新闻周刊》说。

特别是2015年下半年以来，以万能险为代表的险资，频频举牌上市企业，并搅得资本市场人人自危，再次印证了分业监管带来的风险，更被证监会主席刘士余斥为“奢淫无度的土豪”“兴风作浪的妖精”“坑民害民的害人精”，暴露了证券业和保险业，证监会和保监会之间，由于分业监管所带来的弊病和矛盾。

此后，虽然保监会强调“保险业姓保，保监会姓监”，并在2017年开启了“严监管”模式，但金融乱象已成为金融监管的一大顽疾。随着保监会主席项俊波的落马，主席之位一直空缺，更是引发了业内的猜想。